{"id":77590,"date":"2020-06-30T23:53:36","date_gmt":"2020-06-30T21:53:36","guid":{"rendered":"https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/?p=77590"},"modified":"2020-07-01T00:06:03","modified_gmt":"2020-06-30T22:06:03","slug":"la-reponse-europeenne-au-covid-19-de-lemulation-a-la-coordination-reglementaire","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/2020\/06\/30\/la-reponse-europeenne-au-covid-19-de-lemulation-a-la-coordination-reglementaire\/","title":{"rendered":"La r\u00e9ponse europ\u00e9enne au Covid-19 : de l’\u00e9mulation \u00e0 la coordination r\u00e9glementaire ?"},"content":{"rendered":"\n

D\u00e9passant, par sa nature, les fronti\u00e8res, le Covid-19 a \u00e9t\u00e9 une question d’int\u00e9r\u00eat commun europ\u00e9en depuis sa toute premi\u00e8re d\u00e9tection sur le continent. Pourtant, cette pand\u00e9mie a \u00e9t\u00e9 essentiellement trait\u00e9e comme une question nationale. Les \u00c9tats membres ont adopt\u00e9 leurs propres r\u00e9ponses nationales, diff\u00e9rentes, non coordonn\u00e9es et parfois concurrentes, en fonction de leurs cadres d’analyse des risques respectifs, en tenant peu compte <\/span>1<\/sup><\/a><\/span><\/span> des avis scientifiques et de gestion fournis par l’Union europ\u00e9enne (UE), notamment de son cadre juridique sp\u00e9cifique pour les actions concernant les menaces sanitaires transfrontali\u00e8res <\/span>2<\/sup><\/a><\/span><\/span>. Justifier un tel r\u00e9sultat comme \u00e9tant la cons\u00e9quence in\u00e9vitable de la comp\u00e9tence limit\u00e9e de l’UE en mati\u00e8re de sant\u00e9 publique est un argument souvent avanc\u00e9 mais largement inexact <\/span>3<\/sup><\/a><\/span><\/span>, qui appelle un examen plus approfondi.<\/p>\n\n\n\n

Le pr\u00e9sent article tente pour la premi\u00e8re fois de comprendre comment des r\u00e9ponses nationales aussi fragment\u00e9es, non coordonn\u00e9es mais finalement convergentes au Covid-19 ont vu le jour dans l’ordre juridique de l’UE. Pour ce faire, il syst\u00e9matise la r\u00e9ponse europ\u00e9enne en diff\u00e9rentes \u00e9tapes. La phase 1<\/em> \u2014 l’urgence \u2014 a \u00e9t\u00e9 caract\u00e9ris\u00e9e par l’adoption de mesures nationales de gestion des risques d’urgence qui, bien que sp\u00e9cifiques \u00e0 chaque pays, ont \u00e9t\u00e9 inspir\u00e9es par un objectif commun de suppression de la pand\u00e9mie (c’est-\u00e0-dire r\u00e9duire la transmission de la maladie et donc diminuer la pression sur les services de sant\u00e9) sous l’imp\u00e9ratif d\u00e9sormais bien d’\u00ab aplatir la courbe \u00bb.<\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/a>T\u00e9l\u00e9charger<\/a><\/div>\n\n\n\n

La phase 2 <\/em>\u2014 la lev\u00e9e \u2014 consiste \u00e0 tenter d’assouplir certaines des mesures nationales de gestion des risques de mani\u00e8re coordonn\u00e9e afin d’\u00e9viter de cr\u00e9er des retomb\u00e9es n\u00e9gatives ou des distorsions \u2014 qu’elles soient sanitaires et\/ou financi\u00e8res \u2014 dans toute l’UE. Enfin, cet article s’efforce de d\u00e9finir, et \u00e9ventuellement de pr\u00e9voir, le cadre politique r\u00e9glementaire qui pourrait r\u00e9gir les prochaines phases de la r\u00e9ponse europ\u00e9enne en mati\u00e8re de gestion des risques face \u00e0 cette pand\u00e9mie, telles qu’elles \u00e9mergeront d’une dialectique largement ind\u00e9finie mais incontournable entre l’UE et ses \u00c9tats membres.<\/p>\n\n\n\n

I. Phase 1 : de la divergence \u00e0 la convergence par l’\u00e9mulation r\u00e9glementaire<\/strong><\/h2>\n\n\n\n

Pris par surprise par la propagation du virus \u00e0 travers le continent <\/span>4<\/sup><\/a><\/span><\/span>, les dirigeants politiques nationaux et europ\u00e9ens se sont retrouv\u00e9s d\u00e9pass\u00e9s par une situation d’urgence. Pourtant, une pand\u00e9mie de cette ampleur avait non seulement \u00e9t\u00e9 pr\u00e9dite <\/span>5<\/sup><\/a><\/span><\/span>, mais avait \u00e9galement \u00e9t\u00e9 identifi\u00e9e au cours des semaines pr\u00e9c\u00e9dentes comme une menace imminente et \u00e0 fort impact pour la r\u00e9gion europ\u00e9enne (et le reste du monde) par l’Organisation mondiale de la sant\u00e9 (OMS) et le Centre europ\u00e9en de pr\u00e9vention et de contr\u00f4le des maladies (CEPCM) <\/span>6<\/sup><\/a><\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n

En raison de cette impr\u00e9paration, combin\u00e9e \u00e0 la transmission spatio-temporelle progressive de Covid-19, l’\u00e9pid\u00e9mie a suscit\u00e9 au d\u00e9part des r\u00e9ponses normatives diff\u00e9rentes en mati\u00e8re de risque dans les \u00c9tats membres de l’UE. Toutefois, malgr\u00e9 quelques h\u00e9sitations et quelques cas aberrants controvers\u00e9s, notamment au Royaume-Uni et en Su\u00e8de <\/span>7<\/sup><\/a><\/span><\/span>, les \u00c9tats membres ont rapidement converg\u00e9 vers une r\u00e9ponse au risque tr\u00e8s similaire : la suppression, par opposition \u00e0 la simple att\u00e9nuation du virus <\/span>8<\/sup><\/a><\/span><\/span>. La suppression implique la r\u00e9duction du nombre de reproduction (le nombre moyen de cas secondaires que chaque cas g\u00e9n\u00e8re) en dessous de 1 <\/span>9<\/sup><\/a><\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n

La suppression poursuit un double objectif : (i<\/em>) r\u00e9duire la transmission de la maladie et (ii<\/em>) r\u00e9duire ainsi la pression sur les services de sant\u00e9.<\/p>\n\n\n\n

Alors que les \u00c9tats membres convergeaient progressivement vers la suppression comme objectif ultime de leurs interventions individuelles et collectives, ils ont adopt\u00e9 la \u00ab distanciation sociale \u00bb comme approche non pharmaceutique (ANP) privil\u00e9gi\u00e9e pour atteindre leur but.<\/p>\n\n\n\n

L\u2019ANP choisie se traduit essentiellement par un ensemble de \u00ab mesures de distanciation sociale \u00bb sp\u00e9cifiques, concr\u00e9tis\u00e9es par des exigences r\u00e9glementaires et\/ou des recommandations. Les mesures de distanciation sociale peuvent \u00eatre \u00e9num\u00e9r\u00e9es de la moins intrusive et cibl\u00e9e \u00e0 la plus large port\u00e9e : (1) isolement des cas (infect\u00e9s) ; (2) mise en quarantaine des contacts (personnes en bonne sant\u00e9) ; (3) recommandations incitant \u00e0 rester \u00e0 la maison ; (4) fermeture d’\u00e9coles ; (5) fermeture de lieux de travail ; (6) mesures pour des populations particuli\u00e8res, telles que les \u00e9tablissements de sant\u00e9 ou les prisons \u00e0 long terme ; (7) annulation des rassemblements de masse ; (8) cordon sanitaire\/mise en quarantaine obligatoire d’un b\u00e2timent ou d’une ou plusieurs zones r\u00e9sidentielles ; et enfin (9) distanciation sociale de toute la population. Dans ce dernier cas, tous les m\u00e9nages r\u00e9duisent les contacts en dehors du foyer, de l’\u00e9cole ou du lieu de travail, car ils ne peuvent quitter leur maison que pour acheter des produits essentiels ou pour d’autres \u00e9ventualit\u00e9s strictement d\u00e9finies <\/span>10<\/sup><\/a><\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n

En cons\u00e9quence, la quasi-totalit\u00e9 des \u00c9tats membres, bien qu’ils soient touch\u00e9s \u00e0 des degr\u00e9s divers par le virus, ont exig\u00e9 certaines formes de distanciation sociale de l’ensemble de la population. Cela s’est toutefois fait par un \u00ab dosage r\u00e9glementaire \u00bb diff\u00e9rent, pays par pays, des mesures de distanciation sociale, qu’il s’agisse de l’interdiction des rassemblements publics ou de la fermeture (totale ou partielle) des lieux de travail et des \u00e9coles, ainsi que de l’introduction de restrictions de voyage <\/span>11<\/sup><\/a><\/span><\/span> \u2014 tant pour la mobilit\u00e9 intra-\u00e9tatique que pour la mobilit\u00e9 intra-UE. En outre, pratiquement tous les \u00c9tats membres ont combin\u00e9 ces interventions obligatoires avec d’autres ANP \u2014 principalement par le biais de mesures volontaires <\/span>12<\/sup><\/a><\/span><\/span>  \u2014 telles que :<\/p>\n\n\n\n

(i<\/em>) des mesures de protection individuelle (par exemple, hygi\u00e8ne des mains et des voies respiratoires, \u00e9tiquette de la toux et utilisation de respirateurs ou de masques) ; et<\/p>\n\n\n\n

(ii<\/em>) mesures environnementales (par exemple, nettoyage fr\u00e9quent des surfaces, v\u00eatements et objets fr\u00e9quemment utilis\u00e9s, en r\u00e9duisant au minimum le partage des objets et en assurant une ventilation appropri\u00e9e).<\/p>\n\n\n\n

En d\u00e9finitive, tous les \u00c9tats membres ont interdit les rassemblements publics, ferm\u00e9 (totalement ou partiellement) les \u00e9coles et \u2014 bien qu’\u00e0 des degr\u00e9s divers \u2014 confin\u00e9 leur population \u00e0 la maison et introduit certaines restrictions aux fronti\u00e8res\/aux voyages. Outre l’adoption de politiques nationales sp\u00e9cifiques de gestion des risques li\u00e9s au Covid-19, plus de la moiti\u00e9 des \u00c9tats membres ont proclam\u00e9 l’\u00e9tat d’urgence <\/span>13<\/sup><\/a><\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n

La phase 1 du Covid-19 dans l’UE a donc \u00e9t\u00e9 initialement caract\u00e9ris\u00e9e par des variations r\u00e9glementaires entre les \u00c9tats membres, mais a \u00e9t\u00e9 rapidement interrompue par une convergence r\u00e9glementaire spontan\u00e9e. Au cours de cette phase initiale, bien qu’ils aient \u00e9t\u00e9 touch\u00e9s \u00e0 des degr\u00e9s divers par le virus, les \u00c9tats membres ont r\u00e9alis\u00e9 que, compte tenu de l’incertitude inh\u00e9rente \u00e0 la nature et \u00e0 la propagation de la maladie, la ligne de conduite la plus responsable consistait \u00e0 adopter la position la plus prudente. Soudain, les gouvernements n’\u00e9taient plus incit\u00e9s \u00e0 d\u00e9terminer la ligne de conduite la plus efficace en fonction des co\u00fbts et des avantages sp\u00e9cifiques au contexte, mais plut\u00f4t \u00e0 imiter les r\u00e9actions au risque des pays touch\u00e9s en premier par la pand\u00e9mie. Cela s’est produit m\u00eame lorsqu’ils nourrissaient des doutes quant \u00e0 savoir s’il s’agissait des meilleures approches possibles.<\/p>\n\n\n\n

Ce ph\u00e9nom\u00e8ne de convergence r\u00e9glementaire rapide, provoqu\u00e9 par une situation d’urgence et une dynamique inh\u00e9rente de d\u00e9pendance \u00e0 l’\u00e9gard des voies de transmission, a \u00e9t\u00e9 d\u00e9fini comme une \u00ab politique d’imitation des coronavirus \u00bb <\/span>14<\/sup><\/a><\/span><\/span>. Il se r\u00e9sume fondamentalement \u00e0 un cas d’\u00ab \u00e9mulation r\u00e9glementaire \u00bb, motiv\u00e9 par une combinaison d’incertitude non mesurable et de pression publique dans une situation d’urgence <\/span>15<\/sup><\/a><\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n

Une telle \u00e9mulation initiale et donc une telle convergence entre les r\u00e9ponses nationales des \u00c9tats membres de l’UE se sont produites spontan\u00e9ment, sans qu’aucun r\u00f4le direct ne soit jou\u00e9 par l’UE et ses m\u00e9canismes de coordination des urgences sanitaires transfrontali\u00e8res.<\/p>\n\n\n\n

Toutefois, si l’\u00e9mulation a conduit \u00e0 une convergence relativement rapide des r\u00e9ponses nationales de la phase 1 vers une approche commune de distanciation sociale g\u00e9n\u00e9ralis\u00e9e et sans discernement visant \u00e0 la suppression, ces r\u00e9ponses nationales se sont traduites par diff\u00e9rents m\u00e9langes d’interventions r\u00e9glementaires dont le niveau d’application variait consid\u00e9rablement d’un \u00c9tat membre \u00e0 l’autre.<\/p>\n\n\n\n

Cela explique pourquoi nombre de ces r\u00e9ponses nationales au Covid-19 soul\u00e8vent, en raison de leurs retomb\u00e9es transfrontali\u00e8res inh\u00e9rentes, des pr\u00e9occupations majeures au regard du droit europ\u00e9en. Pourtant, il est surprenant de constater que seules quelques-unes d’entre elles ont \u00e9t\u00e9 timidement d\u00e9nonc\u00e9es \u2014 au moment de la r\u00e9daction du pr\u00e9sent rapport \u2014 par la Commission europ\u00e9enne comme \u00e9tant la gardienne des trait\u00e9s <\/span>16<\/sup><\/a><\/span><\/span>. Il est l\u00e9gitime de se demander pourquoi et pendant combien de temps la Commission europ\u00e9enne pourrait continuer \u00e0 suspendre de facto<\/em> l’application du droit europ\u00e9en dans les diff\u00e9rents domaines politiques au nom de l’urgence qui se dessine. Cela semblait d’autant plus urgent que l’Europe entre progressivement dans une phase 2 de r\u00e9ponse, qui se caract\u00e9rise plut\u00f4t par la lev\u00e9e plus ou moins progressive des mesures nationales de lutte contre les risques.<\/p>\n\n\n\n

Avant de faire un compte rendu et un examen juridique approfondi de la phase 2 de la r\u00e9ponse de l’UE au Covid-19, examinons le cadre juridique qui a permis l’\u00e9mergence de telles \u00ab  copycat coronavirus policies <\/em> \u00bb pendant la phase d’urgence (phase 1<\/em>) de l’\u00e9pid\u00e9mie.<\/p>\n\n\n\n

II. La gen\u00e8se et la lic\u00e9it\u00e9 des \u00ab politiques europ\u00e9ennes de lutte contre les coronavirus \u00bb<\/strong><\/h2>\n\n\n\n

Si, dans la phase 1<\/em>, les r\u00e9ponses nationales au risque se sont finalement ralli\u00e9es autour d’un objectif commun \u2014 celui d’enrayer le virus par la distanciation sociale \u2014 cela s’est produit davantage par un processus d’\u00e9mulation r\u00e9glementaire spontan\u00e9 que par une conception d\u00e9lib\u00e9r\u00e9e. La question est alors de savoir pourquoi et comment cela s’est produit au d\u00e9part. En d’autres termes, pourquoi l’UE n’a-t-elle pas \u00e9t\u00e9 en mesure de coordonner les r\u00e9ponses nationales aux risques li\u00e9s au Covid-19 par le biais de ses pouvoirs en mati\u00e8re de sant\u00e9 publique ?<\/p>\n\n\n\n

L’\u00e9mergence de r\u00e9ponses nationales non coordonn\u00e9es ne doit pas \u00eatre consid\u00e9r\u00e9e comme la cons\u00e9quence in\u00e9vitable de la comp\u00e9tence limit\u00e9e de l’UE en mati\u00e8re de sant\u00e9 publique.<\/p>\n\n\n\n

Il est vrai que si le trait\u00e9 pr\u00e9voit qu’un niveau \u00e9lev\u00e9 de protection de la sant\u00e9 humaine doit \u00eatre garanti dans toutes les politiques de l’UE, l’article 168, paragraphe 5, du Trait\u00e9 sur le fonctionnement de l’Union europ\u00e9enne (TFUE) exclut explicitement la possibilit\u00e9 pour l’UE d’adopter des mesures d’harmonisation en mati\u00e8re de sant\u00e9 publique ou d’organiser et de fournir des services de sant\u00e9 et des soins m\u00e9dicaux sur cette base. Toutefois, cette m\u00eame disposition confie \u00e0 l’UE un r\u00f4le de compl\u00e9ment et de soutien en coordonnant les \u00c9tats membres \u2014 qui conservent la responsabilit\u00e9 principale en mati\u00e8re de sant\u00e9 publique \u2014 dans la \u00ab lutte contre (…) les menaces transfrontali\u00e8res graves pour la sant\u00e9 \u00bb, et \u00ab adopte \u00e9galement des mesures d’incitation destin\u00e9es \u00e0 (…) lutter contre les principaux fl\u00e9aux sanitaires transfrontaliers \u00bb.<\/p>\n\n\n\n

Prot\u00e9ger les citoyens contre ces menaces \u2014 notamment en \u00ab am\u00e9liorant la surveillance et la pr\u00e9paration aux \u00e9pid\u00e9mies \u00bb \u2014 est l’un des trois objectifs strat\u00e9giques de la politique actuelle de l’UE en mati\u00e8re de sant\u00e9 <\/span>17<\/sup><\/a><\/span><\/span>. Ce seul fait sugg\u00e8re que la comp\u00e9tence de l’UE en mati\u00e8re de sant\u00e9 publique ne doit pas \u00eatre lue isol\u00e9ment, mais conjointement avec d’autres bases juridiques li\u00e9es \u00e0 la sant\u00e9, telles que la protection contre les catastrophes qui d\u00e9coule de l’article 196 du TFUE <\/span>18<\/sup><\/a><\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n

Depuis le d\u00e9but des ann\u00e9es 1990, l’UE a mis en place un r\u00e9seau pour assurer la surveillance \u00e9pid\u00e9miologique des maladies transmissibles <\/span>19<\/sup><\/a><\/span><\/span> et un syst\u00e8me d’alerte pr\u00e9coce et de r\u00e9action pour la pr\u00e9vention et le contr\u00f4le de ces maladies. \u00c0 la suite des \u00e9pid\u00e9mies de SRAS et de grippe H1N1, ce r\u00e9seau a \u00e9t\u00e9 transform\u00e9 en un cadre juridique \u00e0 part enti\u00e8re pour l’action de l’UE en cas d’urgence sanitaire, \u00e0 savoir la d\u00e9cision sur les menaces sanitaires transfrontali\u00e8res. <\/span>20<\/sup><\/a><\/span><\/span> Ce r\u00e9seau est coordonn\u00e9 par le Comit\u00e9 de s\u00e9curit\u00e9 sanitaire (CSS) <\/span>21<\/sup><\/a><\/span><\/span>, qui existe depuis 2001 et qui est compos\u00e9 de repr\u00e9sentants des minist\u00e8res de la sant\u00e9. Le CSS s’appuie sur l’apport scientifique du CEPCM. Dans le cas du Covid-19, un groupe d’experts consultatif ad hoc<\/em> \u2014 compos\u00e9 d’\u00e9pid\u00e9miologistes et de virologistes de diff\u00e9rents \u00c9tats membres et pr\u00e9sid\u00e9 par la pr\u00e9sidente de la Commission europ\u00e9enne \u2014 a \u00e9t\u00e9 mis en place pour formuler des \u00ab lignes directrices de l’UE concernant des mesures de gestion des risques coordonn\u00e9es et fond\u00e9es sur des donn\u00e9es scientifiques \u00bb <\/span>22<\/sup><\/a><\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n

A la suite d’une notification d’alerte <\/span>23<\/sup><\/a><\/span><\/span>, la d\u00e9cision sur les menaces sanitaires transfrontali\u00e8res exige express\u00e9ment que les \u00c9tats membres et la Commission se consultent au sein du CSS <\/span>24<\/sup><\/a><\/span><\/span> en vue de coordonner les r\u00e9ponses des \u00c9tats membres en mati\u00e8re de sant\u00e9 publique et de communication de crise.<\/p>\n\n\n\n

Il est \u00e9vident que ni l’une ni l’autre de ces situations ne s’est produite avant la mi-mars 2020 environ, apr\u00e8s que le gouvernement italien ait activ\u00e9 le m\u00e9canisme de protection civile de l’UE \u00e9tabli en vertu de la \u00ab clause de solidarit\u00e9 \u00bb pr\u00e9vue \u00e0 l’article 222 du TFUE.<\/p>\n\n\n\n

Pourtant, le 25 janvier 2020, le CEPCM a alert\u00e9 tous les \u00c9tats membres \u00e0 ce sujet : \u00ab au vu des informations actuellement disponibles (…) l’impact potentiel des \u00e9pid\u00e9mies de COV en 2019 est \u00e9lev\u00e9 et une nouvelle propagation mondiale est probable \u00bb <\/span>25<\/sup><\/a><\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n

Les \u00c9tats membres n’ont pas r\u00e9ussi \u00e0 se r\u00e9unir et ont plut\u00f4t adopt\u00e9 leurs r\u00e9ponses nationales aux risques. Plusieurs facteurs expliquent l’inefficacit\u00e9 du m\u00e9canisme europ\u00e9en de lutte contre les menaces sanitaires transfrontali\u00e8res tel qu’il est actuellement con\u00e7u et mis en \u0153uvre <\/span>26<\/sup><\/a><\/span><\/span>, mais ils mettent tous en \u00e9vidence une cause structurelle majeure.<\/p>\n\n\n\n

Pour qu’une coordination de la sant\u00e9 publique \u00e0 l’\u00e9chelle de l’UE soit efficace, il faut qu’il existe un niveau minimum de coordination entre les comp\u00e9tences exclusives des \u00c9tats membres en mati\u00e8re de soins de sant\u00e9. Ainsi, par exemple, la coordination des urgences sanitaires dans l’UE pr\u00e9suppose l’existence de m\u00e9thodes communes de collecte de donn\u00e9es sur la propagation du virus, les caract\u00e9ristiques des personnes infect\u00e9es et r\u00e9tablies et leurs contacts directs \u2014 une strat\u00e9gie commune de test \u00e0 l’\u00e9chelle de l’UE pour la coop\u00e9ration transfrontali\u00e8re en mati\u00e8re d’aide d’urgence sanitaire. La quasi-totalit\u00e9 de ces domaines rel\u00e8vent de la comp\u00e9tence exclusive de chaque \u00c9tat membre en mati\u00e8re de soins de sant\u00e9. Non seulement l’UE n’a mis en place aucun de ces cadres, mais \u2014 comme l’a montr\u00e9 de mani\u00e8re dramatique le Covid-19 \u2014 elle continue \u00e9galement \u00e0 manquer d’une cartographie des plans de pr\u00e9paration aux urgences de ses \u00c9tats membres <\/span>27<\/sup><\/a><\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n

III. Phase 2 : de l’\u00e9mulation \u00e0 la coordination r\u00e9glementaire ?<\/strong><\/h2>\n\n\n\n

Apr\u00e8s des semaines de mesures d’\u00e9loignement social strictement appliqu\u00e9es sur tout le continent europ\u00e9en, il est apparu clairement qu’une politique d’\u00e9loignement social aveugle ne pouvait pas durer ind\u00e9finiment : si ces mesures restrictives semblaient n\u00e9cessaires pour ralentir la propagation du virus et ont permis de sauver des dizaines de milliers de vies, elles ont eu un co\u00fbt social et \u00e9conomique \u00e9lev\u00e9.<\/p>\n\n\n\n

Bien que justifi\u00e9es au d\u00e9part par une analyse co\u00fbts-avantages r\u00e9alis\u00e9e lors de la premi\u00e8re urgence \u2014 montrant que les avantages d’une stricte distanciation sociale en termes de vies sauv\u00e9es d\u00e9passent largement les co\u00fbts \u00e9conomiques <\/span>28<\/sup><\/a><\/span><\/span> \u2014 leur justification s’est affaiblie avec le temps, en raison de la manifestation progressive d’importants co\u00fbts \u00e9conomiques, sociaux et distributifs <\/span>29<\/sup><\/a><\/span><\/span>.  Si les diff\u00e9rentes r\u00e9ponses nationales aux risques produisent in\u00e9vitablement des effets transfrontaliers, ceux-ci sont \u00e0 leur tour amplifi\u00e9s lorsque ces mesures sont lev\u00e9es \u2014 ou ne sont pas r\u00e9introduites \u2014 \u00e0 mesure que la situation \u00e9pid\u00e9miologique \u00e9volue.<\/p>\n\n\n\n

Cela explique pourquoi l’UE est intervenue lorsque les \u00c9tats membres sont pass\u00e9s \u00e0 la phase 2 de la crise du Covid-19 et ont lev\u00e9 certaines de leurs restrictions <\/span>30<\/sup><\/a><\/span><\/span>. Cette participation accrue est non seulement n\u00e9cessaire pour lui permettre de s’acquitter du mandat que lui conf\u00e8re le trait\u00e9, \u00e0 savoir la poursuite d’un niveau \u00e9lev\u00e9 de protection de la sant\u00e9 dans tous les domaines politiques, mais aussi pour sauver des vies.<\/p>\n\n\n\n

Si les r\u00e9ponses nationales non coordonn\u00e9es au cours de la phase 1<\/em> convergeaient finalement vers une approche fondamentalement commune de distanciation sociale, contribuant ainsi \u00e0 ralentir la propagation du virus tout en sauvant des dizaines de milliers de vies, une approche de sortie non coordonn\u00e9e pourrait conduire au r\u00e9sultat inverse.<\/p>\n\n\n\n

Alors que la phase d’urgence touche \u00e0 sa fin, les \u00c9tats membres sont incit\u00e9s \u00e0 exp\u00e9rimenter de nouvelles \u00ab combinaisons r\u00e9glementaires \u00bb en levant certaines restrictions et en introduisant de nouvelles mesures de gestion des risques. Un bon exemple est donn\u00e9 par des pays comme l’Autriche et la R\u00e9publique tch\u00e8que qui ont accompagn\u00e9 la lev\u00e9e de certaines restrictions majeures par de nouvelles exigences telles que l’utilisation de masques, que ce soit dans les magasins, les transports publics ou tout autre espace public.<\/p>\n\n\n\n

Cela n\u00e9cessite une approche coordonn\u00e9e \u00e0 l’\u00e9chelle de l’UE pour la lev\u00e9e des mesures restrictives (et \u00e9ventuellement leur r\u00e9introduction) au cours des prochaines phases de la pand\u00e9mie et exige une application ad\u00e9quate. En r\u00e9ponse \u00e0 l’appel des membres du Conseil europ\u00e9en en faveur d’une strat\u00e9gie de sortie coordonn\u00e9e avec les \u00c9tats membres, la Commission europ\u00e9enne et le Conseil lui-m\u00eame ont pr\u00e9par\u00e9 une feuille de route europ\u00e9enne commune en vue de la lev\u00e9e des mesures de confinement de Covid-19 (ci-apr\u00e8s \u00ab feuille de route de sortie de l’UE \u00bb). Ce document tient compte de la mani\u00e8re dont la situation \u00e9pid\u00e9miologique sp\u00e9cifique, l’organisation territoriale, les dispositions en mati\u00e8re de services de sant\u00e9, la r\u00e9partition de la population ou la dynamique \u00e9conomique peuvent influer sur les d\u00e9cisions des \u00c9tats membres concernant le lieu, le moment et la mani\u00e8re dont les mesures sont lev\u00e9es.<\/p>\n\n\n\n

La feuille de route de sortie de l’UE propose trois crit\u00e8res principaux pour \u00e9valuer si le moment est venu de commencer \u00e0 assouplir le confinement pour chacun des \u00c9tats membres <\/span>31<\/sup><\/a><\/span><\/span> :<\/p>\n\n\n\n

– un crit\u00e8re \u00e9pid\u00e9miologique montrant que la propagation de la maladie a sensiblement diminu\u00e9 pendant une p\u00e9riode prolong\u00e9e ;<\/p>\n\n\n\n

– une capacit\u00e9 suffisante du syst\u00e8me de sant\u00e9 (c’est-\u00e0-dire la mesure dans laquelle les diff\u00e9rents syst\u00e8mes de sant\u00e9 peuvent faire face \u00e0 l’augmentation future des taux d’infection apr\u00e8s la lev\u00e9e des mesures) ;<\/p>\n\n\n\n

– une capacit\u00e9 de surveillance appropri\u00e9e, y compris une capacit\u00e9 de test \u00e0 grande \u00e9chelle pour d\u00e9tecter et surveiller la propagation du virus, combin\u00e9e \u00e0 une capacit\u00e9 de recherche des contacts et de quarantaine en cas de r\u00e9apparition et de propagation des infections.<\/p>\n\n\n\n

Ce document d’orientation plut\u00f4t inhabituel \u00e9tablit un \u00e9quilibre d\u00e9licat entre la n\u00e9cessit\u00e9 d’une coordination \u00e0 l’\u00e9chelle de l’UE et les diff\u00e9rents besoins sp\u00e9cifiques des \u00c9tats membres et le calcul des co\u00fbts-avantages. Il introduit essentiellement un ensemble de m\u00e9ta-crit\u00e8res ou de crit\u00e8res de r\u00e9f\u00e9rence encadrant l’exercice des pr\u00e9rogatives des \u00c9tats membres en mati\u00e8re de sant\u00e9 publique. Ce faisant, il laisse \u00e9galement \u00e0 chaque \u00c9tat membre le choix, en fonction de sa taille et de son organisation, de \u00ab quel niveau de conformit\u00e9 aux crit\u00e8res ci-dessus doit \u00eatre \u00e9valu\u00e9 \u00bb (par exemple, au niveau r\u00e9gional ou macro-r\u00e9gional plut\u00f4t qu’au niveau national).<\/p>\n\n\n\n

Cette feuille de route, ainsi qu’une multitude de nouveaux documents fra\u00eechement produits sous la pression du temps par la Commission europ\u00e9enne par l’interm\u00e9diaire de ses organes d’urgence en mati\u00e8re de sant\u00e9 publique d\u00e9crits ci-dessus, repr\u00e9sente une tentative d’internalisation des effets transfrontaliers inh\u00e9rents \u00e0 toute r\u00e9ponse nationale aux risques dans une UE hautement int\u00e9gr\u00e9e et interd\u00e9pendante. Ces documents d’orientation comprennent les \u00ab Lignes directrices Covid-19 relatives aux mesures de gestion des fronti\u00e8res visant \u00e0 prot\u00e9ger la sant\u00e9 et \u00e0 garantir la disponibilit\u00e9 des biens et des services essentiels \u00bb <\/span>32<\/sup><\/a><\/span><\/span>, les \u00ab Lignes directrices sur l’aide d’urgence de l’UE dans le cadre de la coop\u00e9ration transfrontali\u00e8re en mati\u00e8re de soins de sant\u00e9 li\u00e9e \u00e0 la crise du Covid-19 \u00bb <\/span>33<\/sup><\/a><\/span><\/span>, la \u00ab Recommandation App sur le contact tracing \u00bb <\/span>34<\/sup><\/a><\/span><\/span> et la proposition de \u00ab Lignes directrices pour des strat\u00e9gies d’essai communes \u00bb. Bien qu’adopt\u00e9s dans une situation d’urgence, ces documents d’orientation montrent une tentative timide mais prometteuse de l’UE d’op\u00e9rationnaliser des comp\u00e9tences non test\u00e9es contenues dans les trait\u00e9s et de le faire dans une situation d’urgence.<\/p>\n\n\n\n

La question est donc de savoir si et dans quelle mesure la Commission va invoquer ces lignes directrices \u2014 et veiller \u00e0 leur \u2014 notamment la feuille de route de sortie de l’UE, dans les prochaines \u00e9tapes de la crise du Covid-19.<\/p>\n\n\n\n

En raison de l’application entrelac\u00e9e des dispositions d’int\u00e9gration positives et n\u00e9gatives, l’UE  (notamment la Commission europ\u00e9enne) est appel\u00e9e \u00e0 s’acquitter de son devoir d’\u00e9quilibrer les avantages en mati\u00e8re de sant\u00e9 publique et les autres impacts sociaux et \u00e9conomiques, et ce dans les limites des comp\u00e9tences conf\u00e9r\u00e9es \u00e0 l’UE.<\/p>\n\n\n\n

Que se passe-t-il si un \u00c9tat membre donn\u00e9 l\u00e8ve ses restrictions relatives au Covid-19 trop t\u00f4t (c’est-\u00e0-dire en l’absence d’une \u00ab diminution significative de la propagation de la maladie pendant une p\u00e9riode prolong\u00e9e \u00bb) ? Que se passe-t-il s’il le fait alors qu’il ne dispose pas d’une \u00ab capacit\u00e9 sanitaire suffisante \u00bb en cas de r\u00e9apparition et de propagation de l’infection ? Ou si un pays ne r\u00e9introduit pas de restrictions lorsque la propagation du virus a consid\u00e9rablement augment\u00e9 ?<\/p>\n\n\n\n

Loin de constituer des actes juridiques de l’UE au sens de l’article 289 du TFUE et de produire des effets juridiques invocables par des tiers, ces lignes directrices sont destin\u00e9es \u00e0 susciter des attentes l\u00e9gitimes vis-\u00e0-vis des citoyens et des entreprises de l’UE, mais aussi des \u00c9tats membres. Si elles peuvent certainement \u00eatre utilis\u00e9es pour contextualiser l’examen de la l\u00e9galit\u00e9 de ces mesures nationales au regard du droit de l’UE, en particulier leur proportionnalit\u00e9, il n’est pas clair quelles peuvent \u00eatre leurs implications juridiques les plus imm\u00e9diates et \u00e0 long terme.<\/p>\n\n\n\n

Th\u00e9oriquement, si elles devaient passer par le processus l\u00e9gislatif et \u00eatre transform\u00e9es en actes l\u00e9gislatifs, les lignes directrices de l’UE relatives au Covid-19 pourraient \u00eatre qualifi\u00e9es de \u00ab mesures d’incitation \u00bb au titre du nouvel art. 168, paragraphe 5, qui n’a pas encore \u00e9t\u00e9 test\u00e9. Les mesures d’incitation appara\u00eetraient comme un nouveau genre tertiaire se situant entre les mesures de coordination existantes en mati\u00e8re de sant\u00e9 publique et l’harmonisation interdite des mesures de sant\u00e9 publique.<\/p>\n\n\n\n

Quoi qu’il en soit, en testant les limites de la comp\u00e9tence de l’UE en mati\u00e8re de sant\u00e9 publique, le Covid-19 est appel\u00e9 \u00e0 entrer dans l’histoire comme un catalyseur majeur dans l’avancement des actions d’urgence sanitaire de l’UE.<\/p>\n\n\n\n

En attendant, le Covid-19 est un rappel douloureux et tangible que les comp\u00e9tences de coordination de l’UE sont importantes. En effet, d\u00e9finir l\u00e9galement – ou red\u00e9finir – qui fait quoi, comment et quand en vertu du droit europ\u00e9en est une question de vie ou de mort comme jamais auparavant sur le continent.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

D\u00e9passant, par sa nature, les fronti\u00e8res, le Covid-19 a \u00e9t\u00e9 une question d’int\u00e9r\u00eat commun europ\u00e9en depuis sa toute premi\u00e8re d\u00e9tection sur le continent. Pourtant, cette pand\u00e9mie a \u00e9t\u00e9 essentiellement trait\u00e9e comme une question nationale. Les \u00c9tats membres ont adopt\u00e9 leurs propres r\u00e9ponses nationales, diff\u00e9rentes, non coordonn\u00e9es et parfois concurrentes. Justifier un tel r\u00e9sultat comme \u00e9tant la cons\u00e9quence in\u00e9vitable de la comp\u00e9tence limit\u00e9e de l’UE en mati\u00e8re de sant\u00e9 publique est un argument souvent avanc\u00e9 mais largement inexact. Le pr\u00e9sent article tente pour la premi\u00e8re fois de comprendre comment des r\u00e9ponses nationales aussi fragment\u00e9es, non coordonn\u00e9es mais finalement convergentes au Covid-19 ont vu le jour dans l’ordre juridique de l’UE. 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Pourtant, cette pand\u00e9mie a \u00e9t\u00e9 essentiellement trait\u00e9e comme une question nationale. Les \u00c9tats membres ont adopt\u00e9 leurs propres r\u00e9ponses nationales, diff\u00e9rentes, non coordonn\u00e9es et parfois concurrentes. Justifier un tel r\u00e9sultat comme \u00e9tant la cons\u00e9quence in\u00e9vitable de la comp\u00e9tence limit\u00e9e de l'UE en mati\u00e8re de sant\u00e9 publique est un argument souvent avanc\u00e9 mais largement inexact. Le pr\u00e9sent article tente pour la premi\u00e8re fois de comprendre comment des r\u00e9ponses nationales aussi fragment\u00e9es, non coordonn\u00e9es mais finalement convergentes au Covid-19 ont vu le jour dans l'ordre juridique de l'UE. Pour ce faire, il syst\u00e9matise la r\u00e9ponse europ\u00e9enne en diff\u00e9rentes \u00e9tapes.","og_url":"https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/2020\/06\/30\/la-reponse-europeenne-au-covid-19-de-lemulation-a-la-coordination-reglementaire\/","og_site_name":"Le Grand Continent","article_published_time":"2020-06-30T21:53:36+00:00","article_modified_time":"2020-06-30T22:06:03+00:00","og_image":[{"width":2560,"height":1476,"url":"https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/wp-content\/uploads\/sites\/2\/2020\/06\/Grafica-2020-06-30-alle-23.51.39.jpg","type":"image\/jpeg"}],"author":"Giovanni Collot","twitter_card":"summary_large_image","twitter_image":"https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/wp-content\/uploads\/sites\/2\/2020\/06\/Grafica-2020-06-30-alle-23.51.39.jpg","twitter_misc":{"\u00c9crit par":"Giovanni Collot","Dur\u00e9e de lecture estim\u00e9e":"27 minutes"},"schema":{"@context":"https:\/\/schema.org","@graph":[{"@type":"WebPage","@id":"https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/2020\/06\/30\/la-reponse-europeenne-au-covid-19-de-lemulation-a-la-coordination-reglementaire\/","url":"https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/2020\/06\/30\/la-reponse-europeenne-au-covid-19-de-lemulation-a-la-coordination-reglementaire\/","name":"La r\u00e9ponse europ\u00e9enne au Covid-19 : de l'\u00e9mulation \u00e0 la coordination r\u00e9glementaire ? 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