{"id":54424,"date":"2019-12-09T06:00:27","date_gmt":"2019-12-09T05:00:27","guid":{"rendered":"https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/?p=54424"},"modified":"2020-02-22T21:17:27","modified_gmt":"2020-02-22T20:17:27","slug":"comprendre-les-rapports-de-force-des-negociations-du-cadre-financier-pluriannuel-de-lue","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/2019\/12\/09\/comprendre-les-rapports-de-force-des-negociations-du-cadre-financier-pluriannuel-de-lue\/","title":{"rendered":"Comprendre les rapports de force des n\u00e9gociations du cadre financier pluriannuel de l\u2019UE"},"content":{"rendered":"\n

Bruxelles.<\/em> Les 12 et 13 d\u00e9cembre 2019 se tiendra le premier sommet europ\u00e9en depuis l\u2019entr\u00e9e en fonction d\u2019Ursula Von der Leyen \u00e0 la pr\u00e9sidence de la Commission europ\u00e9enne, et de Charles Michel \u00e0 la t\u00eate du Conseil europ\u00e9en. Parmi les nombreux sujets \u00e0 traiter, celui du prochain cadre financier pluriannuel (CFP) devrait figurer en bonne place. <\/p>\n\n\n\n

En effet, la Finlande, qui assure la pr\u00e9sidence tournante du Conseil de l\u2019Union europ\u00e9enne jusqu\u2019au mois de janvier, a publi\u00e9 son esquisse pour le CFP 2021-2027, le 2 d\u00e9cembre. D\u00e9clenchant une v\u00e9ritable pluie de r\u00e9actions, les recommandations finlandaises ont montr\u00e9 \u00e0 quel point le sujet du prochain CFP est sensible.<\/p>\n\n\n\n

Ce document est en effet le dernier \u00e9change d\u2019une s\u00e9rie officiellement amorc\u00e9e par la Commission Juncker au printemps 2018. Dans sa proposition de d\u00e9part, la Commission europ\u00e9enne avait d\u00e9j\u00e0 pos\u00e9 les bases d\u2019un v\u00e9ritable d\u00e9bat sur l\u2019avenir des finances publiques europ\u00e9ennes. Face \u00e0 la perspective d\u2019un Brexit qui priverait l\u2019Union de 12 \u00e0 14 milliards d\u2019euros par an et au regard des nouveaux enjeux aussi importants qu\u2019impr\u00e9visibles auxquels l\u2019UE devra faire face ces sept prochaines ann\u00e9es, la Commission avait sugg\u00e9r\u00e9 de s\u00e9rieux changements \u00e0 la structure du budget pluriannuel. Parmi ceux-ci figuraient l\u2019\u00e9tablissement de nouvelles ressources propres qui permettraient de rendre le budget moins d\u00e9pendant des contributions nationales, la mise en place de conditions d\u2019octroi de subventions au respect de l\u2019\u00c9tat de droit qui ciblaient assez directement la Hongrie et la Pologne, ou encore la volont\u00e9 de donner une plus grande flexibilit\u00e9 au budget europ\u00e9en et d\u2019en simplifier l\u2019architecture.<\/p>\n\n\n\n

En termes de chiffres, la Commission proposait un budget de 1,11 % du revenu national brut (RNB) des 27 \u00c9tats membres de l\u2019Union (soit un budget total de 1 279 milliards d\u2019euros \u00e0 prix courants), en l\u00e9g\u00e8re hausse par rapport aux 1 % de l\u2019actuel CFP qui \u00e9tait lui-m\u00eame inf\u00e9rieur aux 1,12 % du CFP 2007-2013. Les deux premiers postes de d\u00e9penses, \u00e0 savoir la politique agricole commune (PAC) et les politiques de coh\u00e9sion qui repr\u00e9sentent environ 70 % du budget, \u00e9taient envisag\u00e9s \u00e0 la baisse, notamment afin de renforcer d\u2019autres champs d\u2019action tels que la gestion des fronti\u00e8res et de la migration, la recherche et l\u2019innovation, ou encore la s\u00e9curit\u00e9 et la d\u00e9fense.<\/p>\n\n\n\n\n\n

\n \n \r\n \r\n \r\n \r\n \"Les\r\n <\/picture>\r\n \n <\/a>\n<\/figure>\n\n\n

D\u00e9j\u00e0 alors, de nombreuses r\u00e9actions et divergences de fond s\u2019\u00e9taient faites entendre, \u00e0 commencer par celle de la France oppos\u00e9e \u00e0 la r\u00e9duction des fonds allou\u00e9s \u00e0 la PAC, ou encore celle de pays comme l\u2019Allemagne, la Su\u00e8de, le Danemark ou les Pays-Bas, qui trouvaient l\u2019enveloppe globale propos\u00e9e trop importante et souhaitaient la limiter \u00e0 1 % du RNB de l\u2019UE.<\/p>\n\n\n\n

C\u2019\u00e9tait ensuite au tour du Parlement d\u2019adopter sa position en automne 2019. Comme \u00e0 son habitude, l\u2019assembl\u00e9e europ\u00e9enne a plaid\u00e9 pour un CFP ambitieux, envisageant une enveloppe globale de 1,30 % du RNB des \u00c9tats membres. Consid\u00e9rant la proposition initiale de la Commission comme \u00ab un point de d\u00e9part \u00bb qui \u00ab ne permettra toutefois pas \u00e0 l’UE de tenir ses engagements politiques et de relever les d\u00e9fis importants qui l’attendent \u00bb <\/span>1<\/sup><\/a><\/span><\/span>, les eurod\u00e9put\u00e9s souhaitaient voir renforcer certaines lignes budg\u00e9taires, mais aussi financer de nouvelles politiques tout en maintenant les niveaux de d\u00e9pense sur les politiques historiques. Afin d\u2019honorer un tel budget, l\u2019h\u00e9micycle strasbourgeois d\u00e9fend depuis longtemps la mise en place de nouvelles ressources propres plus substantielles que celles propos\u00e9es par la Commission. Tr\u00e8s \u00e0 la baisse par rapport \u00e0 ces suggestions, la position d\u00e9fendue par la pr\u00e9sidence finlandaise a donc \u00e9t\u00e9 re\u00e7ue avec la plus grande froideur par le Parlement, estimant qu\u2019elle \u00ab condamnerait l\u2019Union \u00e0 l\u2019\u00e9chec \u00bb. <\/span>2<\/sup><\/a><\/span><\/span><\/p>\n\n\n\n

L\u2019esquisse finlandaise fixe un plafond global du budget \u00e0 1,07 % du RNB de l\u2019UE. Elle envisage des d\u00e9penses globales inf\u00e9rieures de 47 milliards aux propositions de la Commission, avec des coupes importantes dans une majorit\u00e9 de rubriques, au premier rang desquelles certaines politiques pourtant per\u00e7ues comme prioritaires par la Commission entrante, telles que : le num\u00e9rique, l\u2019environnement, la d\u00e9fense ou encore la migration et la gestion des fronti\u00e8res. S\u2019agissant des d\u00e9penses historiques, le financement de la PAC serait sup\u00e9rieur \u00e0 la proposition de la Commission mais inf\u00e9rieur au CFP actuel, et la part allou\u00e9e aux d\u00e9penses de coh\u00e9sion serait l\u00e9g\u00e8rement accrue bien que leur montant global envisag\u00e9 soit inf\u00e9rieur d\u2019environ 18 milliards, en cons\u00e9quence d\u2019un budget total r\u00e9duit par rapport \u00e0 celui sugg\u00e9r\u00e9 par la Commission. <\/span>3<\/sup><\/a><\/span><\/span><\/p>\n\n\n\n

Enfin, la pr\u00e9sidence finlandaise semble vouloir ass\u00e9ner le coup de gr\u00e2ce au budget de la zone euro voulu par le Pr\u00e9sident de la R\u00e9publique fran\u00e7aise lors de son discours de la Sorbonne. D\u00e9j\u00e0 r\u00e9duit \u00e0 peau de chagrin \u00e0 l\u2019\u00e9preuve des joutes communautaires, le BICC (budgetary instrument for convergence and competitiveness) ne p\u00e8serait plus que 13 milliards d\u2019euros, an\u00e9antissant d\u00e9finitivement sa vocation \u00e0 avoir un effet stabilisateur, consacrant un peu plus son chevauchement avec les fonds structurels classiques, et renfor\u00e7ant la logique de juste retour dans sa r\u00e9partition entre les 19 membres de la zone euro.<\/p>\n\n\n\n

Alors que la r\u00e9action du Parlement \u00e9tait pr\u00e9visible, les recommandations finlandaises ont d\u00e9clench\u00e9 l\u2019ire plus surprenante de bon nombre de responsables politiques, toutes institutions confondues. Ainsi, peu apr\u00e8s la parution du document, Antonio Costa, Premier ministre du Portugal, qualifiait la proposition finlandaise de \u00ab grosse erreur \u00bb, et appelait \u00e0 \u00ab la rejeter \u00bb. Un peu plus tard, Ursula Von der Leyen elle-m\u00eame se disait \u00ab inqui\u00e8te des coupes drastiques \u00bb formul\u00e9es par la pr\u00e9sidence finlandaise. <\/p>\n\n\n\n

Les n\u00e9gociations sur le prochain CFP ayant d\u00e9j\u00e0 pris un important retard, ce nouvel \u00e9pisode intensifie les discussions, sans pour autant les orienter dans le sens d\u2019une sortie de crise.<\/p>\n\n\n\n

Les n\u00e9gociations budg\u00e9taires, la m\u00e8re de toutes les batailles<\/strong><\/h4>\n\n\n\n

Ces trois s\u00e9quences (proposition initiale de la Commission, r\u00e9ponse du Parlement, et document pr\u00e9liminaire de compromis formul\u00e9 par la pr\u00e9sidence du Conseil de l\u2019UE) r\u00e9v\u00e8lent \u00e0 quel point la n\u00e9gociation du CFP de l\u2019UE est un moment communautaire cl\u00e9, lors duquel les rapports de force interinstitutionnels et intrainstitutionnels sont particuli\u00e8rement houleux.<\/p>\n\n\n\n

Sur le plan interinstitutionnel d\u2019abord. Alors que le budget annuel est vot\u00e9 par le Parlement et le Conseil sur un pied d\u2019\u00e9galit\u00e9, celui-ci s\u2019inscrit rigoureusement dans le cadre du CFP, dont la proc\u00e9dure d\u2019adoption est une proc\u00e9dure l\u00e9gislative dite \u00ab sp\u00e9ciale \u00bb. La Commission accomplit le travail technique de pr\u00e9paration et fixe les termes du d\u00e9bat, le Conseil europ\u00e9en discute des grandes orientations et des priorit\u00e9s politiques g\u00e9n\u00e9rales, sur le fondement desquelles le Conseil de l\u2019UE est ensuite charg\u00e9 d’adopter le CFP \u00e0 l’unanimit\u00e9, apr\u00e8s avoir obtenu l’approbation du Parlement europ\u00e9en \u00e0 la majorit\u00e9 de ses membres conform\u00e9ment \u00e0 l\u2019Article 312 du TFUE.<\/p>\n\n\n\n

Ce d\u00e9s\u00e9quilibre entre le Parlement et le Conseil peut interpeller, mais le pouvoir de d\u00e9cision budg\u00e9taire des eurod\u00e9put\u00e9s revient de loin. Initialement, le seul Conseil conduisait ses travaux sur la base du projet de la Commission, et ce n\u2019est que tr\u00e8s progressivement que le Parlement europ\u00e9en a obtenu un pouvoir de d\u00e9cision. Complexe et difficile d\u2019application, le dispositif mis en place \u00e0 partir de 1975 et octroyant plus de pouvoir au Parlement a engendr\u00e9 de tr\u00e8s fortes tensions et d\u2019importantes crises, qui ont forc\u00e9 les deux institutions \u00e0 apaiser leurs relations dans le cadre d\u2019accords interinstitutionnels. Pouss\u00e9 par l\u2019\u00e9lection de ses d\u00e9put\u00e9s au suffrage universel \u00e0 partir de 1979, le Parlement a utilis\u00e9 une dynamique institutionnelle favorable pour affirmer sa l\u00e9gitimit\u00e9 et accro\u00eetre ses pr\u00e9rogatives. Le Trait\u00e9 de Lisbonne a progressivement consolid\u00e9 cet \u00e9quilibre en simplifiant la proc\u00e9dure, mais la tension interinstitutionnelle initiale demeure et le Parlement per\u00e7oit sa pr\u00e9rogative budg\u00e9taire comme un v\u00e9hicule essentiel pour imposer son autorit\u00e9.<\/p>\n\n\n\n

La n\u00e9gociation du CFP est donc une s\u00e9quence communautaire lors de laquelle la tectonique des plaques institutionnelles est particuli\u00e8rement mouvante. Quand bien m\u00eame les trois institutions doivent se mettre d\u2019accord et prendre toutes les mesures n\u00e9cessaires pour en faciliter l\u2019adoption, la Commission y joue le r\u00f4le d\u2019arbitre entre un Conseil qui demeure maitre du jeu, et un Parlement qui a particuli\u00e8rement int\u00e9r\u00eat \u00e0 se montrer proactif et incisif pour faire entendre sa voix et obtenir des concessions. <\/p>\n\n\n\n

D\u2019un point de vue intrainstitutionnel, c\u2019est au sein du Conseil que les dissensions sont les plus fortes. Dans la mesure o\u00f9 la validation du CFP n\u00e9cessite un accord \u00e0 l\u2019unanimit\u00e9, chaque \u00c9tat membre d\u00e9finit des \u00ab lignes rouges \u00bb hautement contradictoires, avant m\u00eame le d\u00e9but des n\u00e9gociations. Les compromis sont ainsi tr\u00e8s difficiles \u00e0 atteindre et les antagonismes entre pays membres ressortent violemment de cette phase, notamment entre les contributeurs et les b\u00e9n\u00e9ficiaires nets au budget de l\u2019UE. Des oppositions quasi formalis\u00e9es se dessinent ainsi sur chaque th\u00e9matique, entre groupement de pays commun\u00e9ment appel\u00e9s les \u00ab amis du mieux d\u00e9penser \u00bb face aux \u00ab amis de la coh\u00e9sion \u00bb ou encore les \u00ab amis de la PAC \u00bb.<\/p>\n\n\n\n

A chaque nouveau CFP, la s\u00e9quence communautaire suit donc rigoureusement la m\u00eame dynamique. Sur la base d\u2019un compromis interne inf\u00e9rieur aux propositions de la Commission et bien en de\u00e7\u00e0 des ambitions du Parlement, le Conseil conc\u00e8de g\u00e9n\u00e9ralement de maigres ajustements pour obtenir l\u2019accord des eurod\u00e9put\u00e9s (cr\u00e9ation d’un groupe de haut-niveau sur l\u2019avenir des ressources propres, versement d\u2019une rallonge pour r\u00e9gler les impay\u00e9s, clause de r\u00e9examen obligatoire \u00e0 mi-parcours, etc.) Ainsi, la capacit\u00e9 du Parlement fraichement \u00e9lu \u00e0 tenir sa position face au Conseil et imposer ses conditions sera un premier test de sa r\u00e9silience. Les n\u00e9gociations actuelles sont d\u2019autant plus importantes qu\u2019elles offrent l\u2019opportunit\u00e9 rare de faire co\u00efncider la validation du CFP avec l\u2019entr\u00e9e en fonction d\u2019institutions renouvel\u00e9es, et donc de donner \u00e0 l\u2019Union l\u2019impulsion n\u00e9cessaire \u00e0 l\u2019accomplissement des ambitions fix\u00e9es par la nouvelle Commission.<\/p>\n\n\n\n

Pour l\u2019heure, l\u2019opportunit\u00e9 unique de refonte du budget europ\u00e9en offerte par la perspective du Brexit ne semble pas avoir \u00e9t\u00e9 saisie, la tectonique des plaques institutionnelles est plus que jamais en mouvement, et la perspective d\u2019un accord reste tr\u00e8s \u00e9loign\u00e9e.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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