Depuis l\u2019\u00e9clatement de la Yougoslavie, la guerre et ses massacres ethniques dans les ann\u00e9es 1990, une lente mais \u00e9vidente prise de conscience s\u2019est install\u00e9e : la stabilisation et l\u2019int\u00e9gration de cette partie sud-est du continent europ\u00e9en repr\u00e9sente un enjeu majeur pour l\u2019Union sur sa capacit\u00e9 \u00e0 assumer son r\u00f4le de \u00ab force (pacificatrice) gentille \u00bb. Parvenir \u00e0 r\u00e9concilier des pays \u00e0 l\u2019histoire commune chahut\u00e9e, m\u00ealant seulement dix-huit millions d\u2019habitants aux ethnies, religions, cultures, politiques et aspirations plurielles constitue un examen \u00e9vident pour l’Union, pour sa s\u00e9curit\u00e9, sa prosp\u00e9rit\u00e9 et son rayonnement. Le constat actuel des trajectoires europ\u00e9ennes des six pays formant ce que l\u2019on appelle les Balkans occidentaux n\u2019est pas de nature \u00e0 satisfaire, en 2025, qui que ce soit.<\/p>\n\n\n\n
Faut-il s\u2019\u00e9tonner de l\u2019ambigu\u00eft\u00e9 de certains sur leur d\u00e9termination effective \u00e0 mettre en \u0153uvre des r\u00e9formes n\u00e9cessaires ? Ou d\u2019un machiav\u00e9lisme parfaitement m\u00e9tabolis\u00e9 par d\u2019autres qui s\u2019interrogent encore du bien fond\u00e9 \u00e0 faire adh\u00e9rer des pays qui ne seraient pas en mesure de converger suffisamment rapidement avec la communaut\u00e9 d\u00e9j\u00e0 constitu\u00e9e ? Ou pire, qu\u2019une fois devenus membres, d\u2019anticiper qu\u2019ils pourraient se r\u00e9v\u00e9ler \u00eatre des forces de r\u00e9sistance dans une Union qui n\u2019aurait pas su ou pu s\u2019adapter ad\u00e9quatement \u00e0 l\u2019augmentation de ses membres ? Un m\u00e9lange de toutes ces craintes certainement.<\/p>\n\n\n\n Le constat actuel des trajectoires europ\u00e9ennes des six pays formant ce que l\u2019on appelle les Balkans occidentaux n\u2019est pas de nature \u00e0 satisfaire, en 2025, qui que ce soit.<\/p>Francois Lafond<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n D\u2019autant que le fonctionnement actuel de l\u2019Union europ\u00e9enne, suite \u00e0 l\u2019\u00e9largissement de 2004, d\u00e9j\u00e0 consid\u00e9r\u00e9 comme un acte g\u00e9opolitique majeur, n\u2019est pas de nature \u00e0 rassurer tous les gouvernements des Etats membres qui souhaitent pr\u00e9server une Union europ\u00e9enne, fonctionnelle, unie, capable de jouer un r\u00f4le de protagoniste respect\u00e9 dans un contexte international plus que jamais turbulent, voire m\u00eame antagoniste. R\u00e9cemment, la Pr\u00e9sidence hongroise du Conseil de l\u2019Union europ\u00e9enne (juillet-d\u00e9cembre 2024), comme apr\u00e8s d\u2019autres initiatives \u00ab souveraines \u00bb prises par certains de ses membres (au gr\u00e8s des cycles \u00e9lectoraux des uns et des autres) alimentent chez beaucoup la crainte de paralysie fr\u00e9quente sur tel ou tel sujet consid\u00e9r\u00e9 pour eux comme \u00ab d\u2019int\u00e9r\u00eat national \u00bb. <\/p>\n\n\n\n Pour appr\u00e9cier les trajectoires europ\u00e9ennes de chacun des Etats balkaniques, de leur \u00e9volution politique, des nombreux obstacles qui se dressent encore avant leur adh\u00e9sion, les conclusions du Conseil europ\u00e9en du 17 d\u00e9cembre 2024, contextualis\u00e9es politiquement, permettent de poser un premier diagnostic. <\/p>\n\n\n\n Premier \u00e0 d\u00e9buter les n\u00e9gociations en juin 2012, le Mont\u00e9n\u00e9gro a bien ouvert 33 chapitres, mais n\u2019en a clos provisoirement \u00e0 ce jour que 6. La situation politique demeure fragile \u00e0 Podgorica, avec une coalition gouvernementale peu homog\u00e8ne et encore fr\u00e9quemment perm\u00e9able aux soubresauts serbes. La Commission europ\u00e9enne, qui esp\u00e8re toujours que le petit pays de 600 000 habitants sera le premier en mesure de clore les n\u00e9gociations et de devenir le 28\u00e8me<\/sup> membre de l\u2019Union d\u2019ici 2030, consid\u00e8re que les crit\u00e8res provisoires \u00ab fondamentaux \u00bb des chapitres 23 et 24 relatifs aux droits fondamentaux et \u00e0 la justice, libert\u00e9 et s\u00e9curit\u00e9, sont quasiment satisfaits, permettant prochainement la cl\u00f4ture d\u2019autres chapitres. Le Mont\u00e9n\u00e9gro repr\u00e9sente d\u00e9sormais un espoir pour tous ceux qui souhaitent d\u00e9montrer que la politique d\u2019\u00e9largissement demeure op\u00e9rationnelle. <\/p>\n\n\n\n En n\u00e9gociation depuis janvier 2014, la Serbie n\u2019a ouvert que 22 des 35 chapitres de son cadre des n\u00e9gociations, avec seulement 2 provisoirement clos. Le gouvernement serbe, dont la communication ne cesse de proclamer que \u00ab l\u2019objectif strat\u00e9gique du pays \u00bb est de devenir membre de l\u2019Union europ\u00e9enne car d\u2019une \u00ab importance vitale pour le progr\u00e8s du pays \u00bb, souhaite ouvrir d\u00e8s que possible le groupe de chapitres 3 (comp\u00e9titivit\u00e9 et croissance inclusive). Mais les n\u00e9gociations sont suspendues depuis f\u00e9vrier 2022, par manque de solidarit\u00e9 avec l’Union dans la mise en \u0153uvre des sanctions \u00e0 l\u2019\u00e9gard de la Russie. R\u00e9\u00e9lu confortablement en avril 2022 pour un deuxi\u00e8me mandat de cinq ans dans un contexte \u00e9lectoral critiqu\u00e9 par les observateurs, le Pr\u00e9sident Vucic contr\u00f4le d\u2019une main de fer le gouvernement et son pays (\u00e9conomie, justice, m\u00e9dia) ne laissant que peu d\u2019espace d\u00e9mocratique aux oppositions. Fragment\u00e9es, celles-ci ne parviennent \u00e0 s\u2019exprimer qu\u2019\u00e0 travers des manifestations aussi massives que spontan\u00e9es organis\u00e9s apr\u00e8s des \u00e9v\u00e9nements sp\u00e9cifiques (contre l\u2019\u00e9ventuelle exploitation d\u2019une mine de lithium, apr\u00e8s une tuerie dans un coll\u00e8ge ou suite \u00e0 l\u2019effondrement d\u2019un toit de gare \u00e0 peine r\u00e9nov\u00e9). Peut-on imaginer que la Serbie cessera de ne pas choisir clairement son orientation g\u00e9opolitique et que le Pr\u00e9sident Vucic sortira enfin de l\u2019ambigu\u00eft\u00e9 ? Cela reste \u00e0 d\u00e9montrer puisqu\u2019un des actuels vice-premier ministre en charge des relations avec les BRICs, Aleksandar Vulin, ancien patron des services secrets, ancien ministre de la d\u00e9fense, de l\u2019Int\u00e9rieur, grand admirateur et z\u00e9lateur de la Russie, ne cesse de mentionner combien le \u00ab monde serbe \u00bb est une r\u00e9alit\u00e9 et doit rester un objectif \u00e0 atteindre\u2026 sans \u00eatre contredit par son Pr\u00e9sident ! <\/p>\n\n\n\n L\u2019Albanie, dont la trajectoire europ\u00e9enne vient d\u2019\u00eatre d\u00e9coupl\u00e9e de celle de la Mac\u00e9doine du Nord, a donc d\u00e9but\u00e9 formellement en octobre 2024 ses n\u00e9gociations d\u2019adh\u00e9sion avec l\u2019ouverture du groupe des chapitres \u00ab fondamentaux \u00bb puis en d\u00e9cembre celui d\u00e9di\u00e9 aux relations ext\u00e9rieures. Apr\u00e8s une ambitieuse r\u00e9forme de la justice dont beaucoup ont salu\u00e9 le courage m\u00eame si sa mise en \u0153uvre n\u00e9cessite encore des efforts, l\u2019objectif du gouvernement d\u2019envisager une adh\u00e9sion en 2030 est clairement assum\u00e9. La situation politique continue d\u2019\u00eatre tr\u00e8s polaris\u00e9e, avec des accusations de corruption patent\u00e9e de part et d\u2019autre, que la tenue d\u2019\u00e9lections l\u00e9gislatives en mai 2025 ne devrait pas att\u00e9nuer, puisque certains leaders d\u2019opposition (l\u2019ancien Pr\u00e9sident comme l\u2019ancien premier ministre) sont consid\u00e9r\u00e9s comme des cibles privil\u00e9gi\u00e9es par le pouvoir actuel. Des \u00e9lections au cours desquelles l\u2019habile francophone et francophile premier ministre Edi Rama cherchera \u00e0 s\u2019assurer un quatri\u00e8me mandat de quatre ans. A cette occasion, pour la premi\u00e8re fois, la nombreuse diaspora albanaise (potentiellement plus d\u2019un million d\u2019\u00e9lecteurs) sera en mesure de voter dans leur pays de r\u00e9sidence. <\/p>\n\n\n\n Les dirigeants de la Mac\u00e9doine du Nord ont pour triste habitude de rappeler que leur nation a obtenu le statut de pays candidat \u00e0 l\u2019adh\u00e9sion \u00e0 l’Union en d\u00e9cembre 2005. Bloqu\u00e9e pendant plus d\u2019une vingtaine d\u2019ann\u00e9es par la Gr\u00e8ce, stopp\u00e9e temporairement par la France, puis soumise au chantage de la Bulgarie, la trajectoire europ\u00e9enne de ce pays pluriethnique, encalmin\u00e9, symbolise les ambigu\u00eft\u00e9s de l’Union et sa faiblesse \u00e0 faire co\u00efncider d\u00e9clarations et r\u00e9sultats. Car m\u00eame l\u2019accord diplomatique sign\u00e9 \u00e0 Prespa (juin 2018) fut obtenu uniquement gr\u00e2ce au courage des deux jeunes premiers ministres, sociaux-d\u00e9mocrates, (Zoran Zaev et Alexis Tsipras), \u00e0 rebours de leurs opinions publiques. De m\u00eame, bien qu\u2019initi\u00e9 par la France durant sa pr\u00e9sidence du Conseil de l\u2019Union europ\u00e9enne (juin 2022), puis endoss\u00e9 par le Conseil europ\u00e9en, le compromis permettant d\u2019obtenir un arrangement acrobatique de la part d\u2019un fragile gouvernement de coalition bulgare (qui chutera quelques jours apr\u00e8s) se r\u00e9v\u00e8le aujourd\u2019hui une parfaite source de jeux politiques d\u00e9magogiques \u00e0 Skopje et \u00e0 Sofia. La nouvelle Pr\u00e9sidente de la R\u00e9publique mac\u00e9donienne comme le nouveau chef du gouvernement, tous deux du parti nationaliste VMRO-DPME, issus d\u2019\u00e9lections concomitantes en mai 2024, n\u2019ont de cesse d\u2019\u00eatre \u00e0 rebours de ces deux accords internationaux et de les bafouer. Faute d\u2019introduire dans le pr\u00e9ambule de sa constitution la mention qu\u2019une composante bulgare serait constitutive de la nation mac\u00e9donienne, la Mac\u00e9doine du Nord n\u2019a pu convoquer la deuxi\u00e8me Conf\u00e9rence Intergouvernementale pour d\u00e9buter \u00e0 proprement parler les n\u00e9gociations. M\u00eame l\u2019accord d\u2019Ohrid (2001) qui \u00e9tablit une coexistence pacifique entre les diff\u00e9rentes communaut\u00e9s dont la minorit\u00e9 albanaise (25 %) semble fragiliser par le nouveau gouvernement de Hristijan Mickoski, ancien conseiller de l\u2019ancien premier ministre Nikola Gruevski (2006-16), condamn\u00e9 pour corruption et \u00ab r\u00e9fugi\u00e9 politique en Hongrie \u00bb. <\/p>\n\n\n\n Le cheminement europ\u00e9en de la Bosnie-Herz\u00e9govine est de loin le plus complexe \u00e0 d\u00e9crire et le plus embl\u00e9matique de tous les faux-semblants entretenus de part et d\u2019autre. Le Conseil europ\u00e9en a bien ouvert les n\u00e9gociations d\u2019accession en mars 2024, bien que le pays n\u2019ait pas encore mis en \u0153uvre les recommandations de la Commission europ\u00e9enne qui lui avaient \u00e9t\u00e9 faites en octobre 2022, ni du reste les 14 priorit\u00e9s clefs de la m\u00eame Commission europ\u00e9enne endoss\u00e9es par le Conseil en 2019 et r\u00e9it\u00e9r\u00e9es par le Conseil europ\u00e9en en juin 2022. Par cons\u00e9quent, le cadre des n\u00e9gociations n\u2019a pas encore \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9 m\u00eame si un clair message politique de soutien est envoy\u00e9 par les 27. En effet, suite \u00e0 la d\u00e9cision politique d\u2019ouvrir les n\u00e9gociations avec l\u2019Ukraine et la Moldavie en d\u00e9cembre 2023, la volont\u00e9 est de ne pas d\u00e9courager le pays, scind\u00e9 en deux entit\u00e9s centrifuges ! L\u2019accord constitutif de Dayton (1995) se r\u00e9v\u00e8le d\u00e9sormais inadapt\u00e9 \u00e0 la situation, en particulier face aux provocations s\u00e9paratistes du Pr\u00e9sident de la R\u00e9publique serbe de Bosnie, Milorad Dodik. Le Conseil europ\u00e9en insiste pour que des r\u00e9formes constitutionnelles et institutionnelles plus inclusives des trois principales communaut\u00e9s soient entreprises et que les deux entit\u00e9s s\u2019accordent sur le respect de l\u2019int\u00e9grit\u00e9 du territoire, sur l\u2019\u00e9galit\u00e9 entre tous les citoyens, du respect des droits de l\u2019Homme et de celui des minorit\u00e9s, de l’\u00c9tat de droit, etc\u2026 La perspective europ\u00e9enne du pays n\u2019est pas claire, m\u00eame si les pr\u00e9sences internationale (avec le Haut repr\u00e9sentant) et europ\u00e9enne (EUFOR Althea) demeurent d\u2019utiles stabilisateurs. Mais pour combien de temps ? <\/p>\n\n\n\n La situation du Kosovo est tout aussi frustrante, puisque cinq Etats membres de l\u2019Union europ\u00e9enne (Chypre, Espagne, Gr\u00e8ce, Roumanie et Slovaquie) continuent de ne pas reconna\u00eetre son existence et bien peu semble entrepris pour les faire \u00e9voluer dans un avenir proche. La Commission europ\u00e9enne reste par ailleurs \u00e9tonnamment discr\u00e8te sur ce point. Le Kosovo a cependant introduit sa demande d\u2019adh\u00e9sion \u00e0 l’Union en d\u00e9cembre 2022. Une fois que la d\u00e9cision sera avalis\u00e9e par le Conseil europ\u00e9en, la Commission proc\u00e9dera \u00e0 une \u00e9valuation de la situation et transmettra son avis aux Etats membres qui devront d\u00e9cider. En attendant, la lib\u00e9ralisation du r\u00e9gime des visas pour le Kosovo est entr\u00e9e en vigueur en janvier 2024, satisfaisant ainsi une demande d\u2019une douzaine d\u2019ann\u00e9es et qui permet aux Kosovars de se d\u00e9placer dans l\u2019espace Schengen pour de courts s\u00e9jours sans avoir besoin de visa. L\u2019actuel Premier ministre Albin Kurti a entrepris de nombreuses r\u00e9formes dans le domaine de la justice, de la lutte contre la corruption, du respect des droits de l\u2019homme et pour am\u00e9liorer l\u2019environnement \u00e9conomique. En revanche, les relations avec la Serbie demeurent tendues dans le nord du pays, parsem\u00e9es d\u2019exc\u00e8s de fi\u00e8vres parfois violents. Face \u00e0 la volont\u00e9 des autorit\u00e9s kosovares de renforcer tous les \u00e9l\u00e9ments de souverainet\u00e9 traditionnels sur leur territoire, certains membres de la minorit\u00e9 serbe contestent une telle \u00e9volution, en coordination plus ou moins syst\u00e9matique avec le gouvernement de Belgrade. Les \u00e9lections parlementaires qui doivent se tenir en f\u00e9vrier 2025 seront ind\u00e9niablement un test de maturit\u00e9 d\u00e9mocratique pour le Kosovo, dont l\u2019orientation strat\u00e9gique euro-atlantique n\u2019est plus \u00e0 d\u00e9montrer. De fait, ici aussi, la pr\u00e9sence de la KFOR (sous l\u2019\u00e9gide de l\u2019OTAN) et de l\u2019EULEX (European Union Rule of Law Mission) demeurent plus que jamais indispensables tant que la normalisation des relations avec la Serbie ne sera pas effective.<\/p>\n\n\n\n Depuis des ann\u00e9es, le nombre de paragraphes d\u00e9di\u00e9s dans les conclusions du Conseil europ\u00e9en ne cesse d\u2019augmenter, auquel s\u2019ajoutent les d\u00e9clarations conclusives des sommets annuels UE-Balkans Occidentaux (17 pages pour celle du 18 d\u00e9cembre 2024), les communications annuelles sur l’\u00c9tat de la politique d\u2019\u00e9largissement dans son ensemble, qui sont compl\u00e9t\u00e9es par les rapports d\u2019avancement de chacun des Etats positionn\u00e9s \u00e0 un stade ou \u00e0 un autre de son rapprochement \u00e0 l\u2019Union europ\u00e9enne. Depuis 2024, la Commission europ\u00e9enne a aussi int\u00e9gr\u00e9 dans ses communications annuelles sur la situation de l’\u00c9tat de droit au sein de l’Union, l\u2019Albanie, le Mont\u00e9n\u00e9gro, la Mac\u00e9doine du Nord et la Serbie. <\/p>\n\n\n\n Toute cette production et ces engagements de la part des diff\u00e9rentes institutions de l\u2019Union europ\u00e9enne doivent \u00eatre rappel\u00e9s car trop souvent encore certains dirigeants balkaniques semblent douter de la r\u00e9elle implication de l\u2019Union et m\u00e9gotent \u00e0 consid\u00e9rer sinc\u00e8re sa d\u00e9termination de les accueillir dans un bref d\u00e9lai. Il n\u2019est pas rare d\u2019entendre et de lire des d\u00e9clarations reprochant la suppos\u00e9e pusillanimit\u00e9 de Bruxelles ou l\u2019exc\u00e8s d\u2019exigences de certaines capitales pour int\u00e9grer les six pays. <\/p>\n\n\n\n Trop souvent encore, certains dirigeants balkaniques semblent douter de la r\u00e9elle implication de l\u2019Union et m\u00e9gotent \u00e0 consid\u00e9rer sinc\u00e8re sa d\u00e9termination de les accueillir dans un bref d\u00e9lai.<\/p>Fran\u00e7ois Lafond<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n Pourtant, il faut reconna\u00eetre le patient travail de la Commission europ\u00e9enne, de ses d\u00e9l\u00e9gations dans les diff\u00e9rents pays pour mettre en \u0153uvre les accords de stabilisation et d\u2019association (ASA) liant depuis 2000 chacun des pays balkaniques avec l\u2019Union europ\u00e9enne. Leur objectif est de pr\u00e9parer au mieux leurs futures n\u00e9gociations en vue de leurs adh\u00e9sions. Gr\u00e2ce aux cycles successifs de l\u2019instrument d\u2019aide de pr\u00e9adh\u00e9sion (IPA) -l\u2019actuel IPA III couvre la p\u00e9riode 2021-2027, des fonds sont octroy\u00e9s pour renforcer leur bon fonctionnement d\u00e9mocratique, leur \u00e9tat de droit, d\u00e9velopper leurs \u00e9conomies de march\u00e9 et les familiariser au volumineux \u00ab acquis communautaire \u00bb.<\/p>\n\n\n\n \u00c0 partir de ces br\u00e8ves indications, trois principales probl\u00e9matiques animent encore les r\u00e9flexions sur la meilleure fa\u00e7on de proc\u00e9der tout au long de ces nouveaux \u00e9largissements. Quelles modalit\u00e9s, quels arrangements sp\u00e9cifiques leur proposer selon les avanc\u00e9es constat\u00e9es dans chacun de ces pays, quelles nouvelles adaptations ad\u00e9quates dans un environnement international changeant ? <\/p>\n\n\n\n En raison de leur histoire tourment\u00e9e, certaines plaies demeurent vives. Ainsi faut-il attendre que les pays r\u00e9solvent leurs diff\u00e9rends bilat\u00e9raux qu\u2019il s\u2019agisse d\u2019une question territoriale, m\u00e9morielle, ethnique, culturelle ou toute autre, avant de pouvoir commencer formellement les n\u00e9gociations d\u2019adh\u00e9sion ou faut-il europ\u00e9aniser les disputes bilat\u00e9rales pour tenter d\u2019en acc\u00e9l\u00e9rer la r\u00e9solution ? Cette derni\u00e8re piste pr\u00e9suppose que l\u2019Union europ\u00e9enne dispose de suffisamment de leviers d\u2019action pour inciter les pays \u00e0 trouver un accord p\u00e9renne entre eux. <\/p>\n\n\n\n Les faits observ\u00e9s dans la p\u00e9ninsule balkanique peinent \u00e0 valider aujourd\u2019hui une telle capacit\u00e9 m\u00e9diatrice de l\u2019Union. Ainsi les tentatives pour trouver une voie de reconnaissance \u00e0 la souverainet\u00e9 du Kosovo par la Serbie (et par les cinq Etats membres encore r\u00e9fractaires) et d\u2019\u00e9tablir des relations de voisinage apais\u00e9es sont depuis avril 2020 pilot\u00e9es par l\u2019Union europ\u00e9enne et son repr\u00e9sentant sp\u00e9cial pour \u00ab le dialogue entre Belgrade et Pristina et les autres questions r\u00e9gionales concernant les Balkans occidentaux \u00bb. Cependant, il faut admettre qu\u2019en d\u00e9pit des efforts de Miroslav Lajcak et des dizaines de r\u00e9unions organis\u00e9es \u00e0 son initiative, en compl\u00e9ment d\u2019un investissement politique sans pr\u00e9c\u00e9dent des Pr\u00e9sidents des trois institutions europ\u00e9ennes comme des chefs d’\u00c9tat et de gouvernement des principaux pays de l\u2019Union (visites sur place, sommets annuels, initiatives en tout genre), le r\u00e9sultat est particuli\u00e8rement navrant. Certes, un accord en vue de normaliser leurs relations, \u00ab non sign\u00e9 \u00bb mais \u00ab agr\u00e9\u00e9 \u00bb, a \u00e9t\u00e9 trouv\u00e9 le 18 mars 2023 \u00e0 Ohrid, sous l\u2019\u00e9gide du haut repr\u00e9sentant de l\u2019Union pour les affaires \u00e9trang\u00e8res et la politique de s\u00e9curit\u00e9, Josep Borrell, bas\u00e9 sur une initiative franco-allemande. Une annexe de mise en application des quelques points agr\u00e9\u00e9s a \u00e9t\u00e9 \u00e9galement publi\u00e9e. Sans que des progr\u00e8s puissent \u00eatre constat\u00e9s \u00e0 ce jour. <\/p>\n\n\n\n Une situation de statu quo<\/em> entre la Serbie et le Kosovo qui hypoth\u00e8que, ou pour le moins retarde, leur trajectoire europ\u00e9enne, fragilisant le processus d\u2019\u00e9largissement dans l\u2019ensemble de la r\u00e9gion, en raison de l\u2019influence que la Serbie continue d\u2019exercer sur ses voisins. Aujourd\u2019hui, les discussions achoppent sur le refus du Kosovo de cr\u00e9er une \u00ab Association des municipalit\u00e9s \u00e0 majorit\u00e9 serbe au Nord du Kosovo \u00bb, bien que faisant partie d\u2019un engagement d\u2019un accord sign\u00e9 \u00e0 Bruxelles il y a quelques ann\u00e9es par les deux pays. Or l\u2019actuel Premier ministre Albin Kurti refuse de mettre en place une telle association ou toute autre organe autog\u00e9r\u00e9 par la communaut\u00e9 serbe, craignant une \u00e9volution similaire (ind\u00e9pendantiste et disruptive) \u00e0 celle de la R\u00e9publique serbe en Bosnie-Herz\u00e9govine. Les Etats-Unis comme l’Union, pourtant favorables \u00e0 la mise en \u0153uvre de cet arrangement entre les communaut\u00e9s au Nord du Kosovo, tentent en vain de d\u00e9bloquer ce verrou. Par cons\u00e9quent, l\u2019europ\u00e9anisation d\u2019une dispute bilat\u00e9rale entre deux pays non membres de l’Union n\u2019est pas une garantie d\u2019acc\u00e9l\u00e9rer sa r\u00e9solution.<\/p>\n\n\n\n Faut-il en d\u00e9duire que l’Union doit s\u2019abstenir de se proposer comme force m\u00e9diatrice de toutes disputes bilat\u00e9rales ? Il semble que c\u2019est bien ce que l\u2019on constate avec les situations d\u2019irritation voire conflictuelles entre un membre de l\u2019Union et un pays aspirant \u00e0 le devenir. Les exemples sont nombreux (Slov\u00e9nie-Croatie, Gr\u00e8ce-Mac\u00e9doine avant l\u2019accord de Prespa, Gr\u00e8ce-Albanie, Bulgarie-Mac\u00e9doine du Nord, Croatie-Mont\u00e9n\u00e9gro, etc.) qui proposent une situation de fait asym\u00e9trique, o\u00f9 le principe implicite de solidarit\u00e9 entre les membres de l\u2019Union est rarement d\u00e9menti. Chaque d\u00e9saccord est sp\u00e9cifique, qu\u2019il s\u2019agisse d\u2019une question identitaire, m\u00e9morielle, territoriale ou relative \u00e0 la protection de minorit\u00e9s ou de tutelle religieuse, mais l\u2019Union europ\u00e9enne et les Etats membres rechignent \u00e0 s\u2019immiscer lorsqu\u2019un des leurs est impliqu\u00e9 dans un diff\u00e9rend, m\u00eame si les raisons avanc\u00e9es sont loin d\u2019\u00eatre convaincantes (Bulgarie face \u00e0 la Mac\u00e9doine du Nord en particulier). <\/p>\n\n\n\n L\u2019europ\u00e9anisation d\u2019une dispute bilat\u00e9rale entre deux pays non membres de l’Union n\u2019est pas une garantie d\u2019acc\u00e9l\u00e9rer sa r\u00e9solution.<\/p>Francois Lafond<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n Dans les Balkans occidentaux, il est possible que de nouveaux d\u00e9saccords pourraient surgir d\u2019un pass\u00e9 pas suffisamment cicatris\u00e9, interf\u00e9rant le cours des n\u00e9gociations et risquant de retarder voire de bloquer le cheminement europ\u00e9en de tel ou tel candidat. Car l\u2019unanimit\u00e9 de tous les \u00c9tats membres reste de mise \u00e0 chaque \u00e9tape du processus, d\u2019ouverture et de fermeture de chacun des chapitres. Enfin, les changements politiques peuvent \u00e9galement mettre \u00e0 mal un accord finalis\u00e9 et ratifi\u00e9, consid\u00e9r\u00e9 comme un progr\u00e8s historique par la communaut\u00e9 internationale et remettre en cause ce qui \u00e9tait consid\u00e9r\u00e9 comme acquis. D\u2019o\u00f9 la demande de plus en plus explicite d\u2019introduire le vote \u00e0 la majorit\u00e9 qualifi\u00e9e tout au long du processus des n\u00e9gociations, pour l\u2019ouverture comme pour la fermeture des chapitres et non plus l\u2019unanimit\u00e9 syst\u00e9matique des 27 comme les Trait\u00e9s le requiert \u00e0 pr\u00e9sent. <\/p>\n\n\n\n Les processus de stabilisation et d\u2019association liant chacun des \u00c9tats balkaniques \u00e0 l\u2019Union pour les pr\u00e9parer aux n\u00e9gociations sont compos\u00e9s d\u2019une aide financi\u00e8re annuelle, de facilit\u00e9s sp\u00e9cifiques pour acc\u00e9der aux march\u00e9s de l’Union et d\u2019incitations \u00e0 la coop\u00e9ration r\u00e9gionale. Malgr\u00e9 un \u00e9troit pilotage de la Commission europ\u00e9enne, les r\u00e9sultats demeurent cependant modestes et mettent en lumi\u00e8re de nombreuses lacunes. C\u2019est dans ce contexte qu\u2019une nouvelle m\u00e9thodologie a \u00e9t\u00e9 inspir\u00e9e \u00e0 la Commission europ\u00e9enne et \u00e0 ses partenaires par la France, apr\u00e8s le refus du Pr\u00e9sident de la R\u00e9publique, Emmanuel Macron, d\u2019ouvrir les n\u00e9gociations avec la Mac\u00e9doine du Nord et l\u2019Albanie lors du Conseil europ\u00e9en d\u2019octobre 2019. Le constat diagnostiqu\u00e9 par le Pr\u00e9sident fran\u00e7ais, bien qu\u2019unanimement critiqu\u00e9 dans un premier temps, a abouti \u00e0 adapter la mani\u00e8re de conduire les n\u00e9gociations afin d\u2019obtenir des futurs candidats les r\u00e9formes souscrites et des r\u00e9sultats consolid\u00e9s. Pour rendre les n\u00e9gociations plus dynamiques, il \u00e9tait d\u00e9cid\u00e9 d\u2019\u00e9tablir un pilotage politique plus attentif et r\u00e9gulier du processus (consid\u00e9r\u00e9 trop technocratique) par les Etats membres, la possibilit\u00e9 de d\u00e9livrer des b\u00e9n\u00e9fices concrets aux citoyens tout au long de l\u2019avancement des n\u00e9gociations et l\u2019introduction explicite de la conditionnalit\u00e9 permettant, faute de progr\u00e8s, d\u2019arr\u00eater les n\u00e9gociations. <\/p>\n\n\n\n Cinq ans apr\u00e8s son adoption (f\u00e9vrier 2020), la nouvelle m\u00e9thodologie n\u2019a pas obtenu les r\u00e9sultats escompt\u00e9s, si ce n\u2019est de faciliter l\u2019\u00e9mergence et l\u2019acceptation de la notion \u00ab d\u2019adh\u00e9sion graduelle \u00bb, m\u00e9thode qu\u2019il conviendrait d\u00e9sormais d\u2019adopter. Initialement promue par des centres de recherches politiques (CEPS de Bruxelles et EPC de Belgrade), un long travail d\u2019appropriation a progressivement permis aux diff\u00e9rents gouvernements puis aux institutions europ\u00e9ennes comme aux \u00c9tats membres de converger pour faire \u00e9voluer et adapter la m\u00e9thode d\u2019\u00e9largissement utilis\u00e9e jusqu\u2019alors. Cette derni\u00e8re est dor\u00e9navant jug\u00e9e comme trop binaire, longue et finalement peu incitative pour la mise en \u0153uvre de r\u00e9formes, souvent impopulaires sur le court terme. Plusieurs versions de l\u2019adh\u00e9sion graduelle ont \u00e9t\u00e9 propos\u00e9es comprenant toutes diff\u00e9rentes \u00e9tapes, depuis l\u2019accession initiale, \u00e0 l\u2019accession interm\u00e9diaire, au statut d’\u00c9tat associ\u00e9 pour finir avec une adh\u00e9sion conventionnelle. <\/p>\n\n\n\n Il est m\u00eame sugg\u00e9r\u00e9 \u00e0 la nouvelle Commission europ\u00e9enne d\u2019\u00e9laborer un agenda 2030, de mani\u00e8re \u00e0 mobiliser tous les acteurs dans cette r\u00e9actualisation de la politique d\u2019\u00e9largissement, avec la cr\u00e9ation d\u2019un statut d’\u00c9tat associ\u00e9. Un statut interm\u00e9diaire qui permettrait au pays en n\u00e9gociation d\u2019obtenir ainsi une r\u00e9elle (m\u00eame si partielle) implication au processus d\u00e9cisionnel europ\u00e9en, de recevoir des contributions financi\u00e8res significativement augment\u00e9es et de participer \u00e0 des politiques sectorielles sans attendre l\u2019adh\u00e9sion conventionnelle. Toutes ces suggestions n\u2019effacent en aucune mani\u00e8re l\u2019importance du maintien des efforts \u00e0 effectuer en mati\u00e8re d’\u00c9tat de droit et renouvelle le principe que toute adh\u00e9sion continuera d\u2019\u00eatre fond\u00e9e sur la base du m\u00e9rite. <\/p>\n\n\n\n Cinq ans apr\u00e8s son adoption (f\u00e9vrier 2020), la nouvelle m\u00e9thodologie n\u2019a pas obtenu les r\u00e9sultats escompt\u00e9s, si ce n\u2019est de faciliter l\u2019\u00e9mergence et l\u2019acceptation de la notion \u00ab d\u2019adh\u00e9sion graduelle \u00bb, m\u00e9thode qu\u2019il conviendrait d\u00e9sormais d\u2019adopter. <\/p>Francois Lafond<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n Quel que soit le mod\u00e8le de l\u2019adh\u00e9sion graduelle choisi, les conclusions du Conseil du 17 d\u00e9cembre 2024 (\u00a718) comme la lettre de mission adress\u00e9e le 17 septembre 2024 par la Pr\u00e9sidente de la Commission europ\u00e9enne \u00e0 la nouvelle Commissaire en charge de l\u2019\u00e9largissement, Marta Kos, mentionnent ce nouveau mantra, qui compl\u00e9terait le nouveau plan de croissance pour les Balkans occidentaux annonc\u00e9 en novembre 2023. Celui-ci se d\u00e9ploiera en attendant que le prochain cadre financier pluriannuel 2028-34, en pr\u00e9paration, puisse mat\u00e9rialiser la nouvelle d\u00e9termination \u00ab g\u00e9opolitique \u00bb et consacrer davantage de ressources pour tous les candidats. Du reste, ce nouveau plan de croissance faisait suite au plan \u00e9conomique et d\u2019investissement pour les Balkans Occidentaux de 9 milliards \u20ac de subventions, d\u00e9cid\u00e9 en 2020, consid\u00e9r\u00e9 comme un \u00e9l\u00e9ment de la strat\u00e9gie \u00ab Global Gateway \u00bb, destin\u00e9 \u00e0 soutenir les transitions vertes et num\u00e9riques et \u00e0 favoriser l\u2019int\u00e9gration r\u00e9gionale et la convergence avec l’Union.<\/p>\n\n\n\n Ce plan de croissance destin\u00e9 aux six pays des Balkans occidentaux, adopt\u00e9 par le Conseil en mai 2024 n\u2019est donc pas le premier effort financier qui leur est consacr\u00e9. Pourtant, un paradoxe maintes fois relev\u00e9 constitue une autre interrogation constitutive de cette politique d\u2019\u00e9largissement. D\u2019une part les fonds IPA (13 milliards \u20ac pour la p\u00e9riode 2021-27) ne sont pas utilis\u00e9s correctement, avec de nombreux cas de corruption, des capacit\u00e9s administratives de gestion insuffisantes et la faiblesse de certains projets propos\u00e9s ou en retard dans leur mise en \u0153uvre dans les d\u00e9lais contractualis\u00e9s. Parfois, le taux d\u2019absorption de ces fonds ne d\u00e9passe pas les 60 %. Mais d\u2019autre part, m\u00eame dans le meilleur des cas de leur utilisation, le montant de ces fonds ne peut en aucun cas \u00eatre compar\u00e9s aux montants des fonds structurels et de coh\u00e9sion que les pays de l\u2019Union europ\u00e9enne, limitrophes notamment, per\u00e7oivent de leur c\u00f4t\u00e9. Par voie de cons\u00e9quence, l\u2019objectif de la convergence \u00e9conomique et sociale, pour pr\u00e9parer leur adh\u00e9sion, faciliter leur insertion dans le march\u00e9 int\u00e9rieur et dans les nombreuses politiques communautaires est forc\u00e9ment illusoire. Pire, les divergences se sont amplifi\u00e9es chaque ann\u00e9e passant. <\/p>\n\n\n\n Le plan de croissance propos\u00e9 par la Commission europ\u00e9enne cherche donc \u00e0 limiter modestement l\u2019amplification de cet \u00e9cart, en attendant la mise en place du prochain cadre financier pluriannuel. Quatre orientations le composent : faciliter l\u2019int\u00e9gration \u00e9conomique des Balkans au sein du march\u00e9 unique europ\u00e9en, favoriser la coop\u00e9ration r\u00e9gionale, acc\u00e9l\u00e9rer la mise en \u0153uvre des r\u00e9formes fondamentales et accro\u00eetre l\u2019assistance financi\u00e8re aux Balkans. D\u00e8s l\u2019annonce de son montant de 6 milliards \u20ac (2 en paiements directs et 4 en pr\u00eats \u00e0 taux pr\u00e9f\u00e9rentiel), de nombreuses voix ont consid\u00e9r\u00e9 l\u2019enveloppe trop limit\u00e9e pour inverser les tendances divergentes observ\u00e9es et les points de fragilit\u00e9 au sein des Etats. Pour obtenir les financements ou les pr\u00eats et en suivant les quatre piliers structurant le plan, chaque pays a d\u00fb soumettre \u00e0 la Commission des agendas nationaux de r\u00e9forme d\u00e9taillant les mesures envisag\u00e9es en mati\u00e8re d’\u00c9tat de droit et des autres \u00ab fondamentaux \u00bb, pour promouvoir les transitions verte et digitale, le d\u00e9veloppement du capital humain et l\u2019environnement entrepreneurial. <\/p>\n\n\n\n En octobre 2024, seulement cinq plans nationaux ont \u00e9t\u00e9 approuv\u00e9s car la Bosnie-Herz\u00e9govine n\u2019avait pas r\u00e9ussi \u00e0 adopter et \u00e0 envoyer \u00e0 Bruxelles le sien. Les paiements s\u2019effectuent deux fois par an jusqu\u2019en 2027, selon les plans des r\u00e9formes et de leurs mises en \u0153uvre. Le principe de la conditionnalit\u00e9 tel qu\u2019utilis\u00e9 dans le cadre du programme NextGeneration<\/em>EU est introduit de mani\u00e8re \u00e0 inciter les pratiques vertueuses. Il est cependant vraisemblable que les effets recherch\u00e9s de convergence seront encore bien limit\u00e9s.<\/p>\n\n\n\n Les d\u00e9clarations des dirigeants balkaniques sont parfois frappantes puisque la plupart d\u2019entre eux ne semblent pas avoir encore assimil\u00e9 que l\u2019un des principes cardinaux de la construction europ\u00e9enne est d\u2019accepter de d\u00e9passer le seul int\u00e9r\u00eat national de leur pays et de partager des \u00e9l\u00e9ments de sa propre souverainet\u00e9 avec les autres membres de l\u2019Union europ\u00e9enne, afin de renforcer justement la capacit\u00e9 d\u2019agir ensemble. Qu\u2019au-del\u00e0 de la solidarit\u00e9 due \u00e0 l\u2019appartenance \u00e0 une m\u00eame communaut\u00e9 de valeurs, m\u00eame s\u2019il est de moins en moins question de transfert complet d\u2019oripeaux de pouvoirs nationaux aux institutions supranationales, il leur semble difficile de renoncer \u00e0 l\u2019exercice de leur souverainet\u00e9 nationale, pour certains \u00e0 peine recouvr\u00e9e ou encore fragile. Du reste, selon les cycles \u00e9lectoraux, il est possible de constater \u00e9galement une telle attitude r\u00e9fractaire parmi des membres actuels de l\u2019Union. <\/p>\n\n\n\n Si cette mise en commun au niveau supranational a \u00e9t\u00e9 possible \u00e0 des moments sp\u00e9cifiques de l\u2019histoire europ\u00e9enne, pour la PAC, la politique de la concurrence, la politique commerciale et la politique mon\u00e9taire notamment, cette logique contribuant \u00e0 la construction d\u2019une \u00ab souverainet\u00e9 europ\u00e9enne \u00bb est de plus en plus fr\u00e9quemment chahut\u00e9e par les uns ou les autres. Les dirigeants des Balkans peinent \u00e0 renoncer \u00e0 l\u2019exercice de leur souverainet\u00e9 consid\u00e9rant leur \u00ab nation \u00bb comme l\u2019horizon ind\u00e9passable. Trop encore confondent la simple coop\u00e9ration entre des \u00c9tats et l\u2019int\u00e9gration fonctionnelle au sein d\u2019une Union. Ce d\u00e9bat n\u2019est pas nouveau et pr\u00e9c\u00e8de bien \u00e9videmment la naissance de l\u2019Union europ\u00e9enne. <\/p>\n\n\n\n L\u2019instrument \u00e0 disposition des nostalgiques du \u00ab keep the maximum of control at home<\/em> \u00bb est la r\u00e8gle de l\u2019unanimit\u00e9 en vigueur notamment en mati\u00e8re de politique \u00e9trang\u00e8re et de fait pour la politique d\u2019\u00e9largissement elle-m\u00eame. Si certains souhaiteraient faire sauter ce verrou, d\u2019autres la consid\u00e8rent comme un clapet de s\u00e9curit\u00e9. Le d\u00e9bat se poursuit. <\/p>\n\n\n\n Les dirigeants des Balkans peinent \u00e0 renoncer \u00e0 l\u2019exercice de leur souverainet\u00e9 consid\u00e9rant leur \u00ab nation \u00bb comme l\u2019horizon ind\u00e9passable.<\/p>Francois Lafond<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n La volont\u00e9 d\u2019une \u00ab union sans cesse plus \u00e9troite entre les peuples de l’Europe \u00bb, le respect exigeant des valeurs telles que d\u00e9finies dans l\u2019article 2 de nos textes fondateurs et l\u2019orientation g\u00e9ostrat\u00e9gique partag\u00e9e sont autant d\u2019imp\u00e9ratifs qui ne semblent plus spontan\u00e9ment accept\u00e9s, au sein de l\u2019Union europ\u00e9enne comme chez certains qui souhaitent cependant en devenir membres. <\/p>\n\n\n\n C\u2019est pour cette raison que tout \u00e9largissement futur ne pourra se faire que si, synchroniquement, les membres actuels de l\u2019Union acceptent de s\u2019y pr\u00e9parer, institutionnellement et financi\u00e8rement. Le rapport du Groupe de travail franco-allemand sur les r\u00e9formes institutionnelles de l’Union indiquait clairement, comme tant d\u2019autres de fa\u00e7on tout aussi explicite, les \u00e9tapes \u00e0 suivre et les r\u00e9formes \u00e0 entreprendre. Le peu d\u2019empressement d\u00e9montr\u00e9 depuis septembre 2023, date de publication du rapport, par tous ceux qui sont en capacit\u00e9 d\u2019initier un processus d\u2019adaptation est un premier indice. L\u2019adh\u00e9sion graduelle en vogue et le peu d\u2019empressement europ\u00e9en \u00e0 peser sur les disputes bilat\u00e9rales, pr\u00e9parent finalement les esprits \u00e0 l\u2019acceptation d\u2019une nouvelle \u00e9tape dans le processus de diff\u00e9renciation de l\u2019Union europ\u00e9enne. <\/p>\n\n\n\n Tout \u00e9largissement futur ne pourra se faire que si, synchroniquement, les membres actuels de l\u2019Union acceptent de s\u2019y pr\u00e9parer, institutionnellement et financi\u00e8rement.<\/p>Francois Lafond<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n Les pays des Balkans occidentaux ne sont pas pr\u00eats \u00e0 devenir membres \u00e0 part enti\u00e8re de l\u2019Union europ\u00e9enne, comme l’Union semble mal \u00e9quip\u00e9e aujourd\u2019hui pour les accueillir, et peu encline pour adapter les trait\u00e9s existants et ainsi optimiser le fonctionnement d\u2019une Communaut\u00e9, qui outre les Balkans Occidentaux, devra aussi accueillir l\u2019Ukraine et la Moldavie. Cette \u00ab constellation europ\u00e9enne \u00bb, offrant aux pays du continent europ\u00e9en des solutions d\u2019int\u00e9gration \u00e0 la carte selon les secteurs, variables et flexibles selon les gouvernements, n\u00e9cessitera une architecture institutionnelle souple, beaucoup d\u2019imagination pour innover et satisfaire les nuances patriotiques nationales sans pour autant d\u00e9manteler le cadre institutionnel existant. Et il faudra mettre en place une vraie p\u00e9dagogie pour garder les citoyens europ\u00e9ens \u00e0 bord. Une \u00ab constellation europ\u00e9enne \u00bb dont il faut cependant se h\u00e2ter de dessiner les contours et les modes d\u2019action, avec une Communaut\u00e9 politique europ\u00e9enne (CPE) qui aura certainement toute sa place. Le monde pluri-polaire, de moins en moins d\u00e9mocratique, ne nous attendra pas.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" M\u00e9diation des conflits bilat\u00e9raux. Mise en \u0153uvre de la m\u00e9thode d\u2019adh\u00e9sion graduelle. Insuffisance du plan de croissance. <\/p>\n Du Mont\u00e9n\u00e9gro \u00e0 la Serbie en passant par l’Albanie, la Mac\u00e9doine du Nord, la Bosnie-Herz\u00e9govine ou le Kosovo, plusieurs probl\u00e9matiques fragilisent le processus encore tr\u00e8s h\u00e9t\u00e9rog\u00e8ne d\u2019\u00e9largissement de l’Union aux Balkans occidentaux.<\/p>\n Au-del\u00e0 de l\u2019adaptation des pays candidats, Fran\u00e7ois Lafond appelle \u00e0 r\u00e9actualiser la r\u00e9flexion autour d\u2019une \u00ab souverainet\u00e9 europ\u00e9enne \u00bb invitant \u00e0 d\u00e9passer le seul horizon national \u2014 qui se pose y compris au c\u0153ur des \u00c9tats membres.<\/p>\n","protected":false},"author":36974,"featured_media":279543,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"templates\/post-studies.php","format":"standard","meta":{"_acf_changed":true,"_trash_the_other_posts":false,"footnotes":""},"categories":[4469],"tags":[],"geo":[1917],"class_list":["post-279524","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-elargissements-et-voisinages-de-lunion-resultats-enseignements-questionnements","staff-francois-lafond","geo-europe"],"acf":[],"yoast_head":"\nDes situations nationales contrast\u00e9es<\/h2>\n\n\n\n
Une implication europ\u00e9enne continue <\/h2>\n\n\n\n
Des probl\u00e9matiques irr\u00e9solues<\/h2>\n\n\n\n
Europ\u00e9aniser les disputes bilat\u00e9rales ?<\/h3>\n\n\n\n
\u00c0 la recherche de la bonne m\u00e9thode<\/h3>\n\n\n\n
Une convergence lointaine ou illusoire<\/h3>\n\n\n\n
A quand un discours de v\u00e9rit\u00e9 ?<\/h2>\n\n\n\n