{"id":279494,"date":"2025-05-16T11:05:52","date_gmt":"2025-05-16T09:05:52","guid":{"rendered":"https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/?p=279494"},"modified":"2025-05-16T15:53:27","modified_gmt":"2025-05-16T13:53:27","slug":"quand-lunion-basculait-a-lest-lecons-du-cinquieme-elargissement","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/2025\/05\/16\/quand-lunion-basculait-a-lest-lecons-du-cinquieme-elargissement\/","title":{"rendered":"Quand l’Union basculait \u00e0 l’Est : le\u00e7ons du cinqui\u00e8me \u00e9largissement"},"content":{"rendered":"\n

Aujourd\u2019hui s\u2019ouvre \u00e0 Tirana le sixi\u00e8me sommet de la Communaut\u00e9 politique europ\u00e9enne. <\/em><\/p>\n\n\n\n

Lanc\u00e9e en 2022 par Emmanuel Macron \u00e0 l\u2019occasion de la pr\u00e9sidence fran\u00e7aise du Conseil de l\u2019Union europ\u00e9enne, elle avait \u00e9t\u00e9 pens\u00e9e en r\u00e9action \u00e0 l\u2019invasion de l\u2019Ukraine par la Russie de Poutine. Aujourd\u2019hui, les Europ\u00e9ens font face \u00e0 une autre menace \u2014 la prise de pouvoir \u00e0 Washington d\u2019un groupe d\u2019hommes qui veulent renverser la d\u00e9mocratie et prendre le contr\u00f4le de la mondialisation.<\/em><\/p>\n\n\n\n

Pour accompagner cette s\u00e9quence diplomatique intense, nous publierons aujourd\u2019hui et dans les prochains jours un dossier sur le bilan de vingt ann\u00e9es de politiques d\u2019\u00e9largissement et de voisinage coordonn\u00e9 par Ren\u00e9 Leray et Stefano Manservisi. Au moment o\u00f9 le continent doit sortir de sa torpeur strat\u00e9gique et r\u00e9ussir sa transition g\u00e9opolitique, les onze textes qui le constituent sont une boussole essentielle.<\/em><\/p>\n\n\n\n

Ath\u00e8nes, 16 avril 2003 : les chefs d\u2019\u00c9tats et de gouvernements d\u2019Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Tch\u00e9quie, Slovaquie, Hongrie, Slov\u00e9nie ainsi que de Malte et de Chypre, signent le trait\u00e9 d\u2019adh\u00e9sion de leurs pays \u00e0 l\u2019Union europ\u00e9enne, dont ces derniers deviendront membres le 1er<\/sup> mai 2004.<\/p>\n\n\n\n

Trois ans plus tard, la Bulgarie et la Roumanie suivront, faisant passer l’Union de 15 \u00e0 27 membres. Au double choc de la chute du Mur de Berlin en 1989 et de la dissolution de l\u2019URSS en 1991 et \u00e0 ses risques, l\u2019Union a donc r\u00e9pondu avec succ\u00e8s par la plus grande int\u00e9gration pacifique de l\u2019histoire de pays pourtant \u00e0 l\u2019\u00e9conomie planifi\u00e9e et au r\u00e9gime politique aux antipodes de ses valeurs et de ses principes.<\/p>\n\n\n\n

Une marche irr\u00e9pressible vers l\u2019adh\u00e9sion \u00e0 l\u2019Union<\/h2>\n\n\n\n

Cette perspective inqui\u00e9tait pourtant en 1989, d\u2019o\u00f9 l\u2019id\u00e9e alternative du pr\u00e9sident Mitterrand d\u2019une Conf\u00e9d\u00e9ration europ\u00e9enne<\/a>. Elle fut rejet\u00e9e \u00e0 la conf\u00e9rence de Prague en juin 1991 o\u00f9 le pr\u00e9sident tch\u00e8que Vaclav Havel, se faisant le porte-parole des pays d\u2019Europe centrale et orientale (PECO), y vit plut\u00f4t un moyen de retarder leur adh\u00e9sion \u00e0 l\u2019Union. <\/p>\n\n\n\n

Ce projet avait ignor\u00e9 deux sensibilit\u00e9s.<\/p>\n\n\n\n

Le d\u00e9sir irr\u00e9pressible du \u00ab retour \u00e0 l\u2019Europe \u00bb (Bronislaw Geremek) par une int\u00e9gration rapide, d\u2019autant plus fort apr\u00e8s la r\u00e9unification de l\u2019Allemagne le 3 octobre 1990. Ils y voyaient aussi une \u00ab assurance s\u00e9curit\u00e9 \u00bb en compl\u00e9ment de celle principale de l\u2019OTAN qu\u2019ils allaient int\u00e9grer entre 1999 et 2004. L\u2019autre sensibilit\u00e9 \u00e9tait leur refus d\u2019inclure la Russie dans la Conf\u00e9d\u00e9ration apr\u00e8s 45 ans de son joug terrible, alors que les \u00c9tats-Unis en \u00e9taient exclus, au grand dam des PECO qui savaient bien que l\u2019effondrement de leur \u00ab protecteur \u00bb de Moscou tenait \u00e0 Washington plus qu\u2019\u00e0 l\u2019Europe occidentale, qui les avait d\u2019ailleurs abandonn\u00e9s \u00e0 Munich en 1938. <\/p>\n\n\n\n

Leur adh\u00e9sion \u00e0 l\u2019Union restait donc la seule option.<\/p>\n\n\n\n

Elle allait prendre pr\u00e8s de quinze ans.<\/p>\n\n\n\n

La CEE d\u2019alors signa d\u2019abord des Accords de Coop\u00e9ration avec le trio avanc\u00e9, Pologne, Hongrie et Tch\u00e9quie en 1989-90  : clause de la nation la plus favoris\u00e9e et \u00e9limination des quotas d\u2019importation de produits industriels. L\u2019encre en \u00e9tait \u00e0 peine s\u00e8che que des Accords d\u2019Association (dits \u00ab Accords europ\u00e9ens \u00bb) furent sign\u00e9s en 1991-92, puis avec les autres pays en 1995-96. Leur engagement europ\u00e9en \u00e9tait si affirm\u00e9 que la simple \u00ab coop\u00e9ration \u00bb \u00e9tait d\u00e9pass\u00e9e. Ces accords \u00e9tablissaient une zone de libre \u00e9change, sous 10 ans en moyenne, afin de stimuler commerce et investissements. Ils instauraient aussi un dialogue politique et un suivi des r\u00e9formes par une pyramide de comit\u00e9s sectoriels, coiff\u00e9s par un comit\u00e9 d\u2019association et un Conseil minist\u00e9riel annuel. Ils se r\u00e9v\u00e9leront d\u00e9terminants dans la transformation \u00e9conomique des PECO, mais avec des cons\u00e9quences politiques \u00e0 long terme. Malte avait d\u00e9j\u00e0 sign\u00e9 un accord d\u2019association en 1970, ainsi que Chypre en 1972 conduisant vers une Union douani\u00e8re.<\/p>\n\n\n\n

La base juridique de l\u2019adh\u00e9sion est simple et immuable dans le Trait\u00e9 de l\u2019Union depuis son origine.\u00a0<\/p>Pierre Mirel<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n

La signature du Pacte de Stabilit\u00e9 en Europe en mars 1995 \u00e0 Paris avait facilit\u00e9 cette avanc\u00e9e vers l\u2019Union.<\/p>\n\n\n\n

Lanc\u00e9 par le premier ministre fran\u00e7ais Edouard Balladur en 1993, il ent\u00e9rinait une centaine d\u2019accords bilat\u00e9raux reconnaissant les fronti\u00e8res entre les pays et les droits de leurs minorit\u00e9s, dont la supervision \u00e9tait transf\u00e9r\u00e9e \u00e0 l\u2019OSCE. Deux des inqui\u00e9tudes de l\u2019Union \u00e9taient ainsi apais\u00e9es, alors que la Yougoslavie \u00e9clatait dans une guerre sanglante qui remettait pr\u00e9cis\u00e9ment en cause les fronti\u00e8res de ses r\u00e9publiques et rejetait ses minorit\u00e9s. Jacques Delors, et Jacques Santer, Premier ministre du Luxembourg \u00e0 cette p\u00e9riode qui occupait alors la pr\u00e9sidence tournant du Conseil de l\u2019Union, avaient pourtant offert au leadership yougoslave en mai 1991 une adh\u00e9sion \u00e0 l\u2019Union et l\u2019\u00e9quivalent de 5 milliards d\u2019euros \u00e0 condition que les r\u00e9publiques restent ensemble et que cessent les hostilit\u00e9s.<\/p>\n\n\n\n

Mais le nationalisme exacerb\u00e9 des leaders avait ignor\u00e9 cette offre g\u00e9n\u00e9reuse. <\/p>\n\n\n\n

La crise yougoslave constituait donc un incitatif puissant \u00e0 l\u2019adh\u00e9sion des PECO. La Hongrie d\u00e9pose sa candidature le 31 mars 1994, suivie par la Pologne cinq jours plus tard et tous les autres en 1995-96. Le Conseil europ\u00e9en de Madrid (d\u00e9cembre 1995) ouvre la voie en demandant \u00e0 la Commission de lui soumettre une \u00e9valuation des candidatures et une analyse des cons\u00e9quences de cet \u00e9largissement.  Celui de Essen (d\u00e9cembre 1994) avait d\u00e9j\u00e0 d\u00e9fini une strat\u00e9gie de pr\u00e9-adh\u00e9sion avec l\u2019adoption par la Commission d\u2019un Partenariat pour l\u2019Adh\u00e9sion indiquant les priorit\u00e9s \u00e0 court et \u00e0 moyen termes pour la reprise de l\u2019acquis communautaire <\/em>pour chaque pays.<\/p>\n\n\n\n

Crit\u00e8res, conditions et acteurs du processus d\u2019adh\u00e9sion<\/h2>\n\n\n\n

Le Conseil europ\u00e9en de Copenhague (juin 1993) a pos\u00e9 des conditions politiques et \u00e9conomiques.<\/p>\n\n\n\n

On en comprend la n\u00e9cessit\u00e9 s\u2019agissant de pays issus de syst\u00e8mes oppos\u00e9s \u00e0 l\u2019Union et, pour les \u00c9tats baltes, partie de l\u2019Union sovi\u00e9tique jusqu\u2019en 1991. Autre raison, le ch\u00f4mage \u00e9lev\u00e9 dans l\u2019ex-RDA r\u00e9sultant de la r\u00e9unification sans transition \u00e9conomique. Ces crit\u00e8res ont \u00e9t\u00e9 int\u00e9gr\u00e9s au Trait\u00e9 de l\u2019Union (article 2) et demeurent la base des adh\u00e9sions futures. Ils requi\u00e8rent aussi de tenir compte de la \u00ab capacit\u00e9 d\u2019int\u00e9gration de l\u2019Union \u00bb. Gageons qu\u2019elle posera cette question pour l\u2019adh\u00e9sion de l\u2019Ukraine  !<\/p>\n\n\n\n

La base juridique de l\u2019adh\u00e9sion est simple et immuable dans le Trait\u00e9 de l\u2019Union depuis son origine. C\u2019est l\u2019article 49  : \u00ab Tout \u00c9tat europ\u00e9en qui respecte les valeurs vis\u00e9es \u00e0 l\u2019article 2 et s\u2019engage \u00e0 les promouvoir peut demander \u00e0 devenir membre. \u00bb Les conditions  ? \u00ab Le Conseil se prononce \u00e0 l\u2019unanimit\u00e9 apr\u00e8s avoir consult\u00e9 la Commission et apr\u00e8s approbation du Parlement europ\u00e9en qui se prononce \u00e0 la majorit\u00e9 (\u2026). \u00bb L\u2019accord \u00ab est soumis \u00e0 la ratification par tous les \u00c9tats contractants \u00bb. Ce sont les \u00c9tats qui n\u00e9gocient dans des conf\u00e9rences intergouvernementales. <\/p>\n\n\n\n

Le terme de \u00ab n\u00e9gociations \u00bb est trompeur : le candidat doit de fait accepter et int\u00e9grer la l\u00e9gislation europ\u00e9enne dans son ordre juridique national.\u00a0<\/p>Pierre Mirel<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n

Pour faciliter le processus, la Commission assiste les \u00c9tats membres et pr\u00e9pare leurs positions de n\u00e9gociation par chapitre\/cluster.<\/p>\n\n\n\n

Une conf\u00e9rence intergouvernementale d\u00e9cide de leur fermeture provisoire, o\u00f9 l\u2019acceptation de p\u00e9riodes transitoires \u2014 exon\u00e9rant le candidat d\u2019appliquer l\u2019acquis <\/em>pour un temps \u2014 constitue un \u00e9l\u00e9ment important. Deux p\u00e9riodes transitoires ont \u00e9t\u00e9 embl\u00e9matiques du cinqui\u00e8me \u00e9largissement et donn\u00e9 lieu \u00e0 d\u2019\u00e2pres n\u00e9gociations  : l\u2019impossibilit\u00e9 pour les travailleurs post\u00e9s d\u2019\u00eatre employ\u00e9s dans les \u00c9tats membres qui ne le souhaitaient pas, pour une dur\u00e9e jusqu\u2019\u00e0 7 ans, et l\u2019interdiction d\u2019achat de terres agricoles dans les PECO pour des dur\u00e9es variables. Les \u00c9tats membres ont par contre accept\u00e9 facilement les nombreuses transitions dans l\u2019environnement en raison du co\u00fbt des mises aux normes de l\u2019Union. L\u2019ouverture et la cl\u00f4ture des n\u00e9gociations, ainsi que l\u2019accord qui les encadre, sont soumis \u00e0 l\u2019unanimit\u00e9 des \u00c9tats membres conform\u00e9ment \u00e0 l\u2019article 49. Mais ces derniers l\u2019ont appliqu\u00e9e aussi \u00e0 chaque chapitre\/cluster dans une interpr\u00e9tation abusive, ce qui a compliqu\u00e9 les n\u00e9gociations, d\u2019autant que le veto d\u2019un \u00c9tat membre n\u2019avait parfois aucun lien avec les crit\u00e8res <\/em>\u2014 le\u00e7on qui devrait \u00eatre tir\u00e9e alors que ces proc\u00e9dures s\u2019appliquent encore aujourd\u2019hui.<\/p>\n\n\n\n

Le terme de \u00ab n\u00e9gociations \u00bb est trompeur : le candidat doit de fait accepter et int\u00e9grer la l\u00e9gislation europ\u00e9enne dans son ordre juridique national. Les vraies n\u00e9gociations portent essentiellement sur les p\u00e9riodes transitoires, sur des produits agricoles dans le cadre de la PAC et sur les fonds post-adh\u00e9sion. Le processus a donc \u00e9t\u00e9 principalement un suivi des engagements pris, pour lesquels de multiples sources de v\u00e9rification ont \u00e9t\u00e9 sollicit\u00e9es  : accords d\u2019association, missions d\u2019experts, rapports des D\u00e9l\u00e9gation de l\u2019Union et des \u00c9tats membres, du Conseil de l\u2019Europe, \u00e9valuations par la soci\u00e9t\u00e9 civile. Ces informations \u00e9taient d\u2019autant plus pr\u00e9cieuses que le Conseil europ\u00e9en de Madrid avait ajout\u00e9 un crit\u00e8re essentiel \u00e0 ceux de Copenhague  : l\u2019acquis <\/em>doit non seulement \u00eatre adopt\u00e9 mais surtout \u00ab mis en \u0153uvre de fa\u00e7on efficace et effective \u00bb, ce qui implique la cr\u00e9ation de structures adapt\u00e9es et une administration publique modernis\u00e9e. <\/p>\n\n\n\n

De l\u2019Agenda 2000 aux adh\u00e9sions<\/h2>\n\n\n\n

En juillet 1997, selon les conclusions du Conseil europ\u00e9en de Madrid et conform\u00e9ment \u00e0 l\u2019article 49, la Commission a pr\u00e9sent\u00e9 ses Avis sur les demandes d\u2019adh\u00e9sion.<\/p>\n\n\n\n

Elle l\u2019a fait dans l\u2019Agenda 2000 \u00ab Pour une Union plus forte et plus large \u00bb, incluant une analyse de l\u2019impact de l\u2019\u00e9largissement et une esquisse de ses politiques et du futur cadre financier apr\u00e8s 2000. Complet, didactique et anticipatoire, l\u2019Agenda 2000 fut tr\u00e8s bien accueilli. Il reste un document de r\u00e9f\u00e9rence. Le Conseil europ\u00e9en de Luxembourg (d\u00e9cembre 1997) a suivi les Avis en d\u00e9cidant d\u2019ouvrir les n\u00e9gociations \u00e0 six pays  : Estonie, Pologne, Tch\u00e9quie, Hongrie, Slov\u00e9nie et Chypre. Avec les autres pays, les r\u00e9formes ont \u00e9t\u00e9 jug\u00e9es insuffisantes. Les n\u00e9gociations avec le premier groupe seront lanc\u00e9es le 30 mars 1998 et les premi\u00e8res conf\u00e9rences intergouvernementales se tiendront en novembre 1999. Malte le rejoindra apr\u00e8s avoir r\u00e9activ\u00e9 sa candidature en 1999.<\/p>\n\n\n\n

La Commission a innov\u00e9 en adoptant ensuite un Rapport annuel sur les progr\u00e8s des pays candidats \u2014 en n\u00e9gociation ou non. R\u00e9sultant de multiples sources d\u2019information, ils offraient une photographie des pays au regard des crit\u00e8res d\u2019adh\u00e9sion \u2014 quoique dans un langage par trop sibyllin. Leur impact m\u00e9diatique et politique a \u00e9t\u00e9 d\u00e9terminant, et les r\u00e9formes en furent acc\u00e9l\u00e9r\u00e9es. Ces rapports ont fond\u00e9 la d\u00e9cision du Conseil europ\u00e9en d\u2019Helsinki (d\u00e9cembre 1999) d\u2019ouvrir les n\u00e9gociations aux autres six candidats, dont Malte. Il a aussi conf\u00e9r\u00e9 le statut de \u00ab candidat \u00bb \u00e0 la Turquie, dont la candidature en 1987 avait donn\u00e9 lieu \u00e0 un Avis n\u00e9gatif de la Commission en 1989. Il n\u2019a h\u00e9las pas conditionn\u00e9 l\u2019ouverture des n\u00e9gociations \u00e0 la r\u00e9unification de Chypre divis\u00e9e par l\u2019intervention militaire turque au nord suite au coup foment\u00e9 par la junte des Colonels \u00e0 Ath\u00e8nes pour int\u00e9grer Nicosie. Ce fut une lourde faute, dont l\u2019Union paie toujours le prix, et un double paradoxe puisque la R\u00e9publique de Chypre a refus\u00e9 par r\u00e9f\u00e9rendum le Plan Annan de r\u00e9unification le 27 avril 2004 alors que la partie nord l\u2019acceptait.<\/p>\n\n\n\n

Le Conseil europ\u00e9en de Berlin (mars 1999) d\u00e9cida de doubler l\u2019aide pr\u00e9-adh\u00e9sion afin de faciliter la reprise de l\u2019acquis <\/em>et sa mise en \u0153uvre <\/em>par les candidats. Le programme PHARE apportait une assistance technique et financi\u00e8re plurisectorielle depuis fin 1989. Lui ont \u00e9t\u00e9 adjoints le programme SAPARD pour le d\u00e9veloppement agricole et rural et le programme ISPA pour les infrastructures de transport et d\u2019environnement. Des cofinancements majeurs seront engag\u00e9s avec la BEI, la BERD, la Banque mondiale et d\u2019autres Institutions financi\u00e8res internationales. Les jumelages entre administrations d\u2019\u00c9tats membres et des candidats ont \u00e9t\u00e9 une grande innovation. Lanc\u00e9s par la Commission en 1998 et g\u00e9r\u00e9s par elle, ce furent des outils cl\u00e9s pour transf\u00e9rer l\u2019exp\u00e9rience sur l\u2019acquis <\/em>et sa mise en \u0153uvre.<\/p>\n\n\n\n

Le Conseil europ\u00e9en de Nice (d\u00e9cembre 2000) fixa une feuille de route pour h\u00e2ter les n\u00e9gociations sur des th\u00e8mes sensibles.<\/p>\n\n\n\n

Sur l\u2019agriculture, c\u2019est un accord entre le chancelier Schr\u00f6der et le pr\u00e9sident Chirac qui ouvrit la voie, au grand dam des autres \u00c9tats, non consult\u00e9s. Des questions sensibles, hautement politiques, cr\u00e9\u00e8rent de fortes turbulences. Les descendants d\u2019Allemands expuls\u00e9s de Tch\u00e9coslovaquie par les d\u00e9crets B\u00e9n\u00e8s en 1945 frein\u00e8rent l\u2019adh\u00e9sion de la Tch\u00e9quie. Les exigences de l\u2019Union d\u2019arr\u00eater les centrales nucl\u00e9aires du \u00ab type Tchernobyl \u00bb en Bulgarie et en Lituanie suscit\u00e8rent des oppositions.<\/p>\n\n\n\n

C\u2019est le Conseil europ\u00e9en de Copenhague (d\u00e9cembre 2002) qui conclut les n\u00e9gociations d\u2019adh\u00e9sion. Les r\u00e9f\u00e9rendums des candidats sur leur adh\u00e9sion \u00e0 l\u2019Union, tous positifs, ont atteint des scores \u00e9lev\u00e9s  : 67 % en Estonie et Lettonie, 77 % en Pologne et en Tch\u00e9quie, 84 % en Hongrie, 89 % et plus en Lituanie, Slov\u00e9nie et Slovaquie. Les \u00c9tats membres de l\u2019Union ayant aussi ratifi\u00e9 les trait\u00e9s, les dix pays int\u00e9greront l\u2019Union le 1er mai 2004. Les r\u00e9f\u00e9rendums en Hongrie, en Slovaquie et en Pologne offrent cependant une image tronqu\u00e9e puisque la participation y est rest\u00e9e limit\u00e9e, respectivement 45 %, 52 % et 59 %, sur une question pourtant existentielle. R\u00e9ticences et oppositions qui s\u2019exprimeront bien apr\u00e8s l\u2019adh\u00e9sion et qui s\u2019expliquent aussi par les limites du processus.<\/p>\n\n\n\n

Limites et succ\u00e8s du\u00a0 cinqui\u00e8me \u00e9largissement<\/h2>\n\n\n\n

D\u2019aucuns rendent aujourd\u2019hui cet \u00e9largissement responsable de la d\u00e9sindustrialisation.<\/p>\n\n\n\n

De nombreuses d\u00e9localisations d\u2019entreprises ont effectivement eu lieu, mais l\u2019immense majorit\u00e9 en Asie et non dans les PECO. La mondialisation a en fait \u00e9t\u00e9 masqu\u00e9e par l\u2019\u00e9largissement et conduit certains \u00e0 en faire le bouc \u00e9missaire. Les salaires plus bas que dans l’Union \u00e0 15 ont \u00e9videmment attir\u00e9 les investisseurs. Mais aussi la fiscalit\u00e9 attractive, ce qui a conduit \u00e0 parler de dumping<\/em> fiscal. Peut-on retenir cette critique alors que les 15 n\u2019ont jamais harmonis\u00e9 leur fiscalit\u00e9 et maintenu au contraire une concurrence entre eux  ?  En revanche, des p\u00e9riodes transitoires auraient d\u00fb \u00eatre introduites, ou allong\u00e9es comme celle sur le cabotage dans les transports routiers, trop courte, et qui a impact\u00e9 nombre de PME. Ou bien, \u00e0 l\u2019inverse, pour \u00e9viter l\u2019\u00e9migration des praticiens de sant\u00e9 qui a mis \u00e0 mal la sant\u00e9 publique de certains PECO.<\/p>\n\n\n\n

Exciper du recul d\u00e9mocratique de la Hongrie pour qualifier son adh\u00e9sion de pr\u00e9matur\u00e9e comme d\u2019aucuns le font aujourd\u2019hui, c\u2019est oublier que son basculement illib\u00e9ral a eu lieu bien apr\u00e8s son adh\u00e9sion.<\/p>Pierre Mirel<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n

Les 15 \u00c9tats membres \u2014 et tout particuli\u00e8rement l\u2019Allemagne, l\u2019Autriche, l\u2019Italie et les Pays Bas \u2014 ont au contraire retir\u00e9 de grands b\u00e9n\u00e9fices de l\u2019\u00e9largissement pour leurs entreprises et leurs banques dont l\u2019expansion a \u00e9tendu les march\u00e9s et renforc\u00e9 la comp\u00e9titivit\u00e9, comme Dacia avec Renault ou Skoda avec Volkswagen. Ce fut une int\u00e9gration dans les cha\u00eenes d\u2019approvisionnement. L\u00e0 r\u00e9side d\u2019ailleurs pour partie les r\u00e9ticences \u00e0 l\u2019adh\u00e9sion en Hongrie et Pologne. \u00ab La Pologne n\u2019est pas \u00e0 vendre \u00bb comme le clamaient des opposants dans les ann\u00e9es 1990, face au march\u00e9 qui dictait sa loi en fermant des fleurons industriels, laissant sur la touche des milliers de travailleurs que privatisations et restructurations rendaient superflus. Pilule am\u00e8re alors que les nouvelles \u00e9lites \u2014 souvent issues des anciens partis communistes convertis en sociaux-d\u00e9mocrates \u2014 participaient avec avidit\u00e9 aux privatisations qu\u2019elles lan\u00e7aient. Les PECO ont subi un triple choc : lib\u00e9ralisation des \u00e9changes avec l’Union par les accords d\u2019Association, inclusion dans la mondialisation et transformation \u00e9conomique et sociale rapide. Et d\u00e8s les ann\u00e9es 2000, des entreprises \u00e9trang\u00e8res quittent d\u00e9j\u00e0 la Hongrie, aux salaires devenus trop \u00e9lev\u00e9s  ! Y avait-il une alternative \u00e0 la \u00ab th\u00e9rapie de choc \u00bb ? A contrario<\/em>, une transition lente entretient les difficult\u00e9s et accro\u00eet la corruption. L\u2019Ukraine et les Balkans occidentaux en apportent la preuve.<\/p>\n\n\n\n

Dans le m\u00eame temps, les campagnes ont \u00e9t\u00e9 d\u00e9laiss\u00e9es, notamment dans l\u2019est des PECO, les investissements se concentrant \u00e0 l\u2019ouest et dans les grandes m\u00e9tropoles. <\/p>\n\n\n\n

Or leur identit\u00e9 religieuse a confort\u00e9 la m\u00e9fiance des habitants envers cette Union dont les valeurs les surprenaient, puis les heurtaient \u00e0 mesure qu\u2019elle-m\u00eame \u00e9voluait. Radio Marija en Pologne a lanc\u00e9 des campagnes contre l\u2019Union alors que la Hongrie mettait en avant son anciennet\u00e9 dans l\u2019Europe chr\u00e9tienne pour s\u2019en faire le h\u00e9raut. Cette opposition campagnes-villes s\u2019est d\u2019ailleurs concr\u00e9tis\u00e9e par l\u2019association des villes libres en 2019 \u2014 Varsovie, Prague, Bratislava et Budapest \u2014 face aux gouvernements pr\u00f4nant un illib\u00e9ralisme, \u00e0 l\u2019instar de Viktor Orban. <\/p>\n\n\n\n

Une alliance objective entre exclus de l\u2019industrie et abandonn\u00e9s des campagnes explique en partie le soutien \u00e0 ce dernier en Hongrie et au PiS en Pologne, outre leur fort nationalisme n\u00e9 des traumatismes de leur histoire. Cette conjonction des nouvelles \u00e9lites lib\u00e9rales et des conservateurs a port\u00e9 un discr\u00e9dit \u00e0 la d\u00e9mocratie lib\u00e9rale et \u00e0 l\u2019\u00e9conomie de march\u00e9, et partant \u00e0 l’Union, alors que la crise financi\u00e8re de 2008 mettait \u00e0 mal les croyances dans les vertus du capitalisme qui venait de s\u2019imposer. La solidarit\u00e9 des ann\u00e9es de r\u00e9volte n\u2019y a pas surv\u00e9cu et les mouvements conservateurs ont incarn\u00e9 une \u00ab r\u00e9action de la dignit\u00e9 \u00bb. <\/p>\n\n\n\n

Ces chocs ont fortement contribu\u00e9 au souverainisme et au populisme antieurop\u00e9en apparus dans la plupart des PECO apr\u00e8s leur adh\u00e9sion et qui ont pris de l\u2019ampleur depuis lors. Ces mouvements tiennent \u00e9galement beaucoup \u00e0 la \u00ab fatigue \u00bb de devoir accepter de nouvelles politiques \u2014 apr\u00e8s des ann\u00e9es d\u2019adoption sous contr\u00f4le de celles de l’Union 15 \u2014 dans des domaines sensibles et conflictuels, comme sur les migrations. D\u2019autant que ces \u00c9tats membres ont souvent trait\u00e9 les nouveaux avec ignorance, condescendance et manque d\u2019empathie (Lukas Macek). Autre ph\u00e9nom\u00e8ne sous-estim\u00e9  : la crise des syst\u00e8mes de sant\u00e9 aliment\u00e9e par la migration de praticiens dans l’Union 15 qui a affect\u00e9 les populations aux faibles revenus, alors que la nouvelle classe moyenne pouvait s\u2019offrir des soins priv\u00e9s. Leur populisme anti-europ\u00e9en rejoint aujourd\u2019hui celui de mouvements semblables dans l’Union \u00e0 15  : des d\u00e9put\u00e9s des 15 et des 12 si\u00e8gent dans des groupes extr\u00e9mistes communs au sein du Parlement europ\u00e9en. Mais cette int\u00e9gration par les extr\u00eames sape l\u2019Union et interroge sur la capacit\u00e9 de celle-ci \u00e0 y r\u00e9pondre.<\/p>\n\n\n\n

La r\u00e9ussite \u00e9conomique spectaculaire des PECO est pourtant le plus grand succ\u00e8s de cet \u00e9largissement. Le revenu moyen par habitant y est pass\u00e9 de 59 % de l\u2019Union des 27 en 2004 \u00e0 81 % en 2022. Le revenu par habitant s\u2019est accru de 54 % en Hongrie, de 85 % en Estonie, de 94 % en Pologne et de 110 % en Lituanie. Les 355 milliards d\u2019euros de fonds structurels allou\u00e9s aux pays d\u2019Europe centrale entre 2004 et 2024 ont bien s\u00fbr jou\u00e9 un grand r\u00f4le. Mais pour la BERD, l\u2019essentiel de la croissance est d\u00fb \u00e0 l\u2019adh\u00e9sion elle-m\u00eame, en premier lieu \u00e0 leur int\u00e9gration au march\u00e9 unique de l\u2019Union. Sans cette aide, la Pologne aurait tout de m\u00eame connu une croissance de 40 %. C\u2019est cette \u00e9l\u00e9vation substantielle du niveau de vie qui a assur\u00e9 leur stabilit\u00e9 face \u00e0 leurs voisins \u00e0 l\u2019Est et au Sud, englu\u00e9s dans une transition chaotique toujours en cours. Gr\u00e2ce aux investissements europ\u00e9ens, un remarquable \u00ab triangle de l\u2019automobile \u00bb s\u2019est ainsi constitu\u00e9, en Tch\u00e9quie, Slovaquie, Hongrie et Pologne. Tr\u00e8s positif jusqu\u2019alors, il rec\u00e8le pourtant les risques d\u2019une trop grande sp\u00e9cialisation, pr\u00e9judiciable \u00e0 la p\u00e9rennit\u00e9 de cette industrie.<\/p>\n\n\n\n

Une faute a toutefois \u00e9t\u00e9 commise avec la trop faible conditionnalit\u00e9 \u00e0 l\u2019int\u00e9gration des populations Roms en Tch\u00e9quie, Slovaquie, Hongrie, Bulgarie et Roumanie. Marginalis\u00e9s et discrimin\u00e9s, des millions de citoyens europ\u00e9ens continuent \u00e0 vivre dans des conditions d\u00e9gradantes. Au-del\u00e0 des consid\u00e9rations humaines, ils pourraient int\u00e9grer le march\u00e9 du travail si les autorit\u00e9s en avaient la volont\u00e9, alors que des travailleurs asiatiques sont \u00ab import\u00e9s \u00bb. C\u2019est l\u2019approche que le Roma Education Fund souhaite amplifier en 2025. Une forte conditionnalit\u00e9 n\u2019aurait certes pas boulevers\u00e9 la situation s\u00e9culaire de ces oubli\u00e9s, mais elle aurait engag\u00e9 un changement, \u00e0 condition d\u2019\u00eatre maintenue apr\u00e8s les adh\u00e9sions.<\/p>\n\n\n\n

Les reculs judiciaires en Hongrie et en Pologne apparaissent \u00e9galement comme des limites, voire pour certains des \u00e9checs \u00e0 leur adh\u00e9sion.<\/p>\n\n\n\n

Il est vrai que la Commission n\u2019avait \u00e9dict\u00e9 que des r\u00e8gles limit\u00e9es, alors que les comp\u00e9tences de l\u2019Union \u00e9taient embryonnaires. Et qui aurait alors anticip\u00e9 les retours en arri\u00e8re des deux pays les plus d\u00e9termin\u00e9s \u00e0 r\u00e9ussir rapidement leur ancrage d\u00e9mocratique  ? Force est aussi de reconna\u00eetre avec l\u2019OCDE \u2014 qui avait cr\u00e9\u00e9 avec la Commission le programme SIGMA de r\u00e9forme de l\u2019administration publique \u2014 que cette derni\u00e8re est rest\u00e9e superficielle. R\u00e9former l\u2019administration est autant une question de culture, lente \u00e0 adopter par nature, que de r\u00e8gles \u00e0 instaurer. On n\u2019efface pas plus de quarante ann\u00e9es d\u2019une id\u00e9ologie totalitaire qui soumet les esprits et les corps.<\/p>\n\n\n\n

Une faute a toutefois \u00e9t\u00e9 commise avec la trop faible conditionnalit\u00e9 \u00e0 l\u2019int\u00e9gration des populations Roms en Tch\u00e9quie, Slovaquie, Hongrie, Bulgarie et Roumanie. Marginalis\u00e9s et discrimin\u00e9s, des millions de citoyens europ\u00e9ens continuent \u00e0 vivre dans des conditions d\u00e9gradantes.<\/p>Pierre Mirel<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n

Exciper du recul d\u00e9mocratique de la Hongrie pour qualifier son adh\u00e9sion de pr\u00e9matur\u00e9e comme d\u2019aucuns le font aujourd\u2019hui, c\u2019est oublier que son basculement illib\u00e9ral a eu lieu bien apr\u00e8s son adh\u00e9sion. C\u2019est m\u00e9conna\u00eetre aussi que son histoire reste une lente et difficile r\u00e9conciliation avec elle-m\u00eame et avec ses voisins. Donald Tusk a d\u2019ailleurs prouv\u00e9 en Pologne que la d\u00e9mocratie peut surmonter ses d\u00e9rives. Le cas hongrois pose toutefois une question existentielle \u00e0 l\u2019Union. Au-del\u00e0 d\u2019un recul s\u00e9v\u00e8re de l\u2019\u00c9tat de droit, avec contr\u00f4le des contre pouvoirs par l\u2019ex\u00e9cutif, le r\u00e9gime Orban s\u2019oppose aujourd\u2019hui aux valeurs m\u00eames de l’Union. Budapest en est devenu le centre de r\u00e9bellion \u2014 comme un cancer dont les m\u00e9tastases irriguent les mouvements extr\u00e9mistes europ\u00e9ens et ceux du voisinage. Viktor Orban joue avec habilet\u00e9 de sa \u00ab victimisation \u00bb et pourfend l\u2019Union tout en lui soutirant les b\u00e9n\u00e9fices de l\u2019adh\u00e9sion. Il a profit\u00e9 longtemps de l\u2019attitude laxiste du PPE et notamment de la chanceli\u00e8re Merkel. Position d\u2019autant plus confortable que l\u2019article 7 du Trait\u00e9 s\u2019est r\u00e9v\u00e9l\u00e9 inop\u00e9rant et qu\u2019il est maintenant \u00e0 la t\u00eate d\u2019un mouvement de fond en Occident, avec les \u00c9tats-Unis de Trump 2. Si la Commission en a tir\u00e9 des le\u00e7ons, cette opposition aux valeurs de l\u2019Union reste une question difficile qui sera au c\u0153ur des adh\u00e9sions futures.<\/p>\n\n\n\n

Le\u00e7ons du cinqui\u00e8me \u00e9largissement<\/h2>\n\n\n\n

Elle a introduit des benchmarks<\/em> d\u00e9taill\u00e9s pour les r\u00e9formes, notamment dans le cluster des \u00ab fondamentaux \u00bb, les chapitres 23 et 24  : appareil judiciaire et droits fondamentaux  ; justice, libert\u00e9 et s\u00e9curit\u00e9. Et, changement majeur, l\u2019Union a adopt\u00e9 en 2011 une \u00ab nouvelle approche \u00bb selon laquelle l\u2019avancement des n\u00e9gociations d\u2019ensemble d\u00e9pendront des progr\u00e8s dans ces deux chapitres. D\u00e9cision qui place parfois l\u2019Union face \u00e0 un choix difficile entre le respect de ce principe ou la pr\u00e9f\u00e9rence donn\u00e9e \u00e0 la g\u00e9opolitique, comme avec la Serbie aujourd\u2019hui<\/a>. Depuis cette r\u00e9forme, les trois piliers de la pr\u00e9-adh\u00e9sion sont d\u00e9sormais l\u2019\u00c9tat de droit, la gouvernance \u00e9conomique et l\u2019administration publique. L\u2019Union doit rester intraitable sur les \u00ab fondamentaux \u00bb pour \u00e9viter de nouveaux Orban en son sein.<\/p>\n\n\n\n

Une autre grande le\u00e7on r\u00e9side dans l\u2019absence d\u2019une conditionnalit\u00e9 post-adh\u00e9sion dans le Trait\u00e9, qui r\u00e9duirait les risques d\u2019entorses aux valeurs et principes de l\u2019Union, sans devoir recourir \u00e0 l\u2019article 7 dont l\u2019application n\u00e9cessite une volont\u00e9 politique difficile \u00e0 trouver, comme l\u2019ont prouv\u00e9 les cas hongrois et polonais. Seules des r\u00e9torsions budg\u00e9taires sur les fonds post-adh\u00e9sion sont vraiment en mesure de redresser le cours des r\u00e9formes. C\u2019est ce qui a \u00e9t\u00e9 fait avec succ\u00e8s apr\u00e8s l\u2019adoption du r\u00e8glement 2020\/2092 pour renforcer la conditionnalit\u00e9 sur la r\u00e8gle de droit afin de prot\u00e9ger le budget de l\u2019Union, confirm\u00e9 par la Cour de Justice apr\u00e8s le recours de la Hongrie et de la Pologne. De telles mesures devraient \u00eatre \u00e9tendues pour l\u2019int\u00e9gration des populations Roms. Mais aussi pour \u00e9viter que des engagements \u00e0 r\u00e9gler des conflits bilat\u00e9raux ne soient remis en cause apr\u00e8s l\u2019adh\u00e9sion, comme la Croatie qui ne respecte pas sa promesse de se conformer \u00e0 la d\u00e9cision du tribunal arbitral dans son litige avec la Slov\u00e9nie sur la baie de Piran.<\/p>\n\n\n\n

On a beaucoup \u00e9crit sur l\u2019attrait de l\u2019adh\u00e9sion et le r\u00f4le du soft power<\/em> de l\u2019Union. Il aurait \u00e9t\u00e9 vain sans la volont\u00e9 et la d\u00e9termination politiques fortes des candidats, largement soutenus par la population, \u00ab quel qu\u2019en soit le co\u00fbt politique \u00bb (Radoslaw Sikorski). Car la conditionnalit\u00e9 n\u2019est rien sans la volont\u00e9 politique de l\u2019utiliser pleinement pour atteindre le but recherch\u00e9. C\u2019est a contrario <\/em>ce que d\u00e9montrent aujourd\u2019hui les Balkans occidentaux. La Bulgarie et la Roumanie en ont aussi apport\u00e9 la preuve, ainsi qu\u2019une autre le\u00e7on  : la conditionnalit\u00e9 post-adh\u00e9sion n\u2019a pas la force de la pr\u00e9-adh\u00e9sion. Le m\u00e9canisme de v\u00e9rification post-adh\u00e9sion impos\u00e9 aux deux pays a certes \u00e9t\u00e9 utile, mais il a montr\u00e9 les limites des r\u00e9formes une fois le trait\u00e9 sign\u00e9. On sait bien que leur adh\u00e9sion fut strat\u00e9gique. Mais, trop h\u00e2tive, elle a nui \u00e0 la cr\u00e9dibilit\u00e9 de l\u2019Union, et est aujourd\u2019hui utilis\u00e9e dans les Balkans pour justifier des \u00ab adh\u00e9sions politiques \u00bb. Il eut fallu innover par une int\u00e9gration graduelle, comme envisag\u00e9 aujourd\u2019hui par la Commission et le Conseil avec les pays candidats.<\/p>\n\n\n\n

L\u2019aide financi\u00e8re pr\u00e9-adh\u00e9sion de l\u2019Union a \u00e9t\u00e9 importante dans le cinqui\u00e8me \u00e9largissement. Mais bien trop limit\u00e9e par rapport aux besoins, alors que les fonds europ\u00e9ens post adh\u00e9sion allaient les inonder de milliards d\u2019euros souvent difficiles \u00e0 investir rapidement et source de corruption. Le\u00e7on \u00e0 tirer  : mettre un terme \u00e0 cette situation binaire faite de trop peu d\u2019aide avant l\u2019adh\u00e9sion et de bien trop apr\u00e8s. Pour lui pr\u00e9f\u00e9rer une aide beaucoup plus substantielle pendant le pr\u00e9 adh\u00e9sion en fonction des r\u00e9formes, dans un processus d\u2019int\u00e9gration graduelle \u00e0 l\u2019Union.<\/p>\n\n\n\n

Une le\u00e7on avanc\u00e9e par la soci\u00e9t\u00e9 civile est le r\u00f4le que ses organisations doivent jouer pour \u00e9viter que le processus ne demeure un exercice \u00e9litiste, nuisant au soutien des opinions publiques. Il serait souhaitable d\u2019en faire le quatri\u00e8me pilier des n\u00e9gociations. Quant aux milieux d\u2019affaires, ils ont puissamment pouss\u00e9 aux adh\u00e9sions, en donnant toutefois l\u2019impression que cet \u00e9largissement \u00e9tait d\u2019abord destin\u00e9 aux grandes entreprises. De plus, les raisons et b\u00e9n\u00e9fices du processus ont \u00e9t\u00e9 peu expliqu\u00e9s dans de nombreux \u00c9tats membres. Le Conseil a d\u2019ailleurs fait de la \u00ab communication \u00bb l\u2019une des trois r\u00e8gles du \u00ab nouveau consensus \u00bb sur l\u2019\u00e9largissement en 2006 avec l\u2019engagement des parties et la conditionnalit\u00e9.<\/p>\n\n\n\n

La conditionnalit\u00e9 post-adh\u00e9sion n\u2019a pas la force de la pr\u00e9-adh\u00e9sion. Le m\u00e9canisme de v\u00e9rification post-adh\u00e9sion impos\u00e9 aux deux pays a certes \u00e9t\u00e9 utile, mais il a montr\u00e9 les limites des r\u00e9formes une fois le trait\u00e9 sign\u00e9.<\/p>Pierre Mirel<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n

Un pays divis\u00e9 peut-il devenir membre de l\u2019Union  ?<\/p>\n\n\n\n

Non, a r\u00e9pondu indirectement le Conseil en ajoutant deux crit\u00e8res pour les Balkans occidentaux : \u00ab coop\u00e9ration r\u00e9gionale et relations de bon voisinage \u00bb \u2014 et en exigeant que la Serbie et le Kosovo normalisent leurs relations au pr\u00e9alable. L\u2019erreur commise avec Chypre ne devrait donc pas se r\u00e9p\u00e9ter. Cela va assur\u00e9ment poser un cruel dilemme avec la Moldavie et l\u2019Ukraine. Il serait d\u2019ailleurs judicieux d\u2019int\u00e9grer ces deux crit\u00e8res \u00e0 l\u2019article 2 du Trait\u00e9.<\/p>\n\n\n\n

Le r\u00f4le des grands acteurs ext\u00e9rieurs est \u00e9galement souvent sous-estim\u00e9.<\/p>\n\n\n\n

Le cinqui\u00e8me \u00e9largissement a b\u00e9n\u00e9fici\u00e9 d\u2019un soutien puissant des \u00c9tats-Unis et de la discr\u00e9tion de la Russie. Depuis 2004, celle-ci est g\u00e9ographiquement dans l\u2019Union par l\u2019enclave de Kaliningrad en Lituanie, o\u00f9 elle b\u00e9n\u00e9ficie d\u2019un r\u00e9gime de transit sp\u00e9cifique, mais qui est devenu un abc\u00e8s inqui\u00e9tant \u00e0 la lumi\u00e8re de l\u2019\u00e9volution \u00e0 Moscou. L\u2019Agenda 2000 avait d\u2019ailleurs mis en garde contre la \u00ab menace potentielle pour la s\u00e9curit\u00e9 de l\u2019Union des conflits opposant les candidats \u00e0 leurs voisins de l\u2019Est \u00bb. Et sugg\u00e9r\u00e9 de \u00ab conduire les relations \u2018avec prudence\u2019 apr\u00e8s l\u2019\u00e9largissement \u00bb. La Charte de Paris pour une Nouvelle Europe en 1990 et un Accord de Partenariat en 1997 avaient bien \u00e9t\u00e9 sign\u00e9s \u00e0 cette fin avec Moscou. Mais avec l\u2019adh\u00e9sion des PECO \u00e0 l’Union et surtout \u00e0 l\u2019OTAN, \u00ab l\u2019aire d\u2019influence occidentale s\u2019est \u00e9tendue sans architecture de s\u00e9curit\u00e9 continentale \u00bb (Michel Foucher), au grand dam de la Russie comme exprim\u00e9 avec v\u00e9h\u00e9mence par Vladimir Poutine \u00e0 la conf\u00e9rence de Munich sur la s\u00e9curit\u00e9 en 2007.  Dans ce contexte, l\u2019Accord d\u2019Association avec l\u2019Ukraine en 2014 r\u00e9pondait-il \u00e0 la \u00ab prudence \u00bb recommand\u00e9e  ? L\u2019int\u00e9gration brutale de la Crim\u00e9e dans la F\u00e9d\u00e9ration de Russie et l\u2019intervention militaire de Moscou au Donbass qui s\u2019ensuivirent ont montr\u00e9 que non. L\u2019Union a p\u00each\u00e9 par na\u00efvet\u00e9 et par d\u00e9faut. On ne peut lancer une politique audacieuse si l\u2019on n\u2019a pas les moyens de la faire respecter.<\/p>\n\n\n\n

Des tensions sur la PESC<\/h2>\n\n\n\n

Dans ce contexte, le cinqui\u00e8me \u00e9largissement a conf\u00e9r\u00e9 un r\u00f4le d\u00e9terminant \u00e0 la Pologne<\/a>, et plus encore apr\u00e8s le 24 f\u00e9vrier 2022.<\/p>\n\n\n\n

Sa g\u00e9ographie, sa taille, son histoire et sa spectaculaire croissance \u00e9conomique la placent aujourd\u2019hui parmi les pays clefs de l\u2019Union. Il en ira de m\u00eame de la Roumanie une fois sa transition politique apais\u00e9e, alors qu\u2019elle joue d\u00e9j\u00e0 un r\u00f4le appr\u00e9ci\u00e9 sur la Mer Noire face au conflit. C\u2019est cette guerre qui a promu la Pologne et les \u00c9tats baltes dans le premier cercle des opposants \u00e0 Moscou, pour influencer fortement la politique ext\u00e9rieure de l\u2019Union. D\u2019aucuns estiment que cet antagonisme historique avec la Russie a engendr\u00e9 des positions excessives, comme l\u2019accord d\u2019Association avec l\u2019Ukraine. Il est vrai que leur histoire dramatique g\u00e9n\u00e8re plus de passion que de raison, m\u00eame si la Hongrie \u2014 et la Slovaquie r\u00e9cemment \u2014 divergent sur l\u2019aide \u00e0 Kiev et les relations avec Moscou.<\/p>\n\n\n\n

C\u2019est au sein du Groupe de Visegrad que les divergences sont apparues.<\/p>\n\n\n\n

Cr\u00e9\u00e9 en f\u00e9vrier 1991 par la Pologne, la Tch\u00e9coslovaquie et la Hongrie pour \u00ab s\u2019engager ensemble dans le syst\u00e8me politique et \u00e9conomique europ\u00e9en, ainsi que dans le syst\u00e8me de s\u00e9curit\u00e9 \u00bb, sa coh\u00e9sion s\u2019est maintenue jusqu\u2019\u00e0 la crise migratoire de 2015 o\u00f9 Varsovie et Budapest se sont oppos\u00e9es \u00e0 Bruxelles. Mais Viktor Orban a \u00e9chou\u00e9 \u00e0 en faire une alternative contre les principes d\u2019Etat de droit de l\u2019Union. Le trenti\u00e8me anniversaire du Groupe \u00e0 Cracovie en 2021 n\u2019a offert qu\u2019une unit\u00e9 de fa\u00e7ade. Elle a \u00e9clat\u00e9 en 2022 face \u00e0 l\u2019agression de la Russie en Ukraine. D\u00e8s lors, \u00e0 l\u2019exception de la Hongrie, et maintenant aussi de la Slovaquie, les PECO ont soutenu Kiev et pouss\u00e9 l\u2019Union et les Etats Unis \u00e0 une aide sans restriction. Ils ont pourtant tent\u00e9 de s\u2019\u00e9manciper quelque peu de Washington par une coop\u00e9ration avec la Chine.<\/p>\n\n\n\n

Lanc\u00e9e \u00e0 Budapest en 2012, cette coop\u00e9ration visait \u00e0 d\u00e9velopper les infrastructures, le commerce et les investissements de P\u00e9kin avec un groupe de 16 pays (les 10 PECO et les 6 Balkans occidentaux) dans le cadre des Nouvelles Routes de la Soie. Groupe devenu 17 + 1 apr\u00e8s l\u2019adh\u00e9sion de la Gr\u00e8ce. Mais les d\u00e9convenues sont bient\u00f4t apparues, notamment \u00e0 la suite de pressions politiques de la Chine. Certains ont aussi craint que ces relations n\u2019affectent leurs rapports avec les \u00c9tats-Unis, surtout apr\u00e8s la premi\u00e8re \u00e9lection de Donald Trump. Lors du dixi\u00e8me anniversaire du groupe en 2023, les \u00c9tats baltes, la Bulgarie, la Roumanie et la Slov\u00e9nie n\u2019\u00e9taient pas repr\u00e9sent\u00e9s \u00e0 haut niveau. Seule la Hongrie poursuit une politique active avec la Chine \u00e0 laquelle elle accorde des privil\u00e8ges pour une universit\u00e9 et pour des investissements. Position qui met Budapest en porte \u00e0 faux \u00e0 Bruxelles et qui ne manquera pas de susciter des tensions avec la nouvelle administration Trump. <\/p>\n\n\n\n

En 2014, l\u2019Atlantic Council publie Completing Europe<\/em>, rapport dans lequel il plaide pour d\u00e9velopper les infrastructures critiques (\u00e9nergie, transports, num\u00e9rique) entre les PECO selon un axe Nord Sud. Un an plus tard, l\u2019Initiative des Trois Mers est lanc\u00e9e entre les 10 PECO, l\u2019Autriche, la Croatie, et la Gr\u00e8ce qui s\u2019y joindra en 2023. Se d\u00e9fendant d\u2019en faire un groupe concurrent au sein de l\u2019Union, les PECO ont \u00e9t\u00e9 puissamment soutenus par l\u2019administration Trump I dans cette initiative. Il est vrai qu\u2019ils ont toujours privil\u00e9gi\u00e9 leur attachement \u00e0 Washington dans les d\u00e9fis internationaux, comme en 2003 en suivant aveugl\u00e9ment les Etats Unis dans leur invasion de l\u2019Irak. <\/p>\n\n\n\n

Or le retournement spectaculaire de Trump II face \u00e0 la Russie et \u00e0 l\u2019Ukraine cr\u00e9e aujourd\u2019hui un choc historique profond dont l\u2019onde \u00e9branle l\u2019atlantisme des \u00c9tats baltes et de la Pologne. Au-del\u00e0 de cet \u00ab abandon \u00bb, la pilule risque d\u2019\u00eatre d\u2019autant plus am\u00e8re que Donald Trump fera pression pour qu\u2019ils adoptent au Conseil des positions conciliantes sur le commerce, l\u2019achat d\u2019armements et la r\u00e9glementation num\u00e9rique de l\u2019Union, comme il le fera avec les autres \u00c9tats membres. Seules la Hongrie et la Slovaquie se plaisent \u00e0 trouver dans la nouvelle administration am\u00e9ricaine l\u2019illib\u00e9ralisme et le rapprochement avec Moscou qu\u2019elles pr\u00eachent. Mais la souverainet\u00e9 sur laquelle Bratislava et Budapest sont si sourcilleuses dans l\u2019Union sera aussi affect\u00e9e par ces pressions  ! Nul doute que de fortes tensions \u00e9clateront entre solidarit\u00e9 europ\u00e9enne ou all\u00e9geance \u00e0 Washington. Ce qui va poser \u00e0 nouveau la question de l\u2019unanimit\u00e9 dans les relations ext\u00e9rieures de l\u2019Union, handicap \u00e9vident \u00e0 son affirmation. <\/p>\n\n\n\n

Faudrait-il pour autant abolir le droit de veto  ? Les \u00ab petits \u00bb \u00c9tats membres le consid\u00e8rent comme leur garantie face \u00e0 la politique des \u00ab grands \u00bb. Et une orientation de politique \u00e9trang\u00e8re est bien autre chose qu\u2019une directive du march\u00e9 int\u00e9rieur. Une utilisation optimale du Trait\u00e9 pourrait toutefois faciliter davantage encore les accords par \u00ab l\u2019abstention constructive \u00bb de celui ou de ceux qui s\u2019opposent \u00e0 un projet de d\u00e9cision. Et par la \u00ab clause passerelle g\u00e9n\u00e9rale \u00bb qui permet au Conseil europ\u00e9en d\u2019autoriser le Conseil \u00e0 adopter une d\u00e9cision \u00e0 la majorit\u00e9 qualifi\u00e9e, \u00e0 l\u2019exception de la d\u00e9fense. Bien des id\u00e9es ont \u00e9t\u00e9 \u00e9mises pour circonscrire le veto. Par exemple, ne l\u2019accepter que si trois \u00c9tats s\u2019opposent au projet de d\u00e9cision plut\u00f4t qu\u2019un seul, notamment quant \u00e0 l\u2019ouverture des n\u00e9gociations d\u2019adh\u00e9sion lorsqu\u2019un \u00c9tat membre la refuse pour des raisons hors des crit\u00e8res. Et dans ce cas, demander \u00e0 la Cour de Justice de dire le droit. Ou bien ouvrir une majorit\u00e9 renforc\u00e9e des quatre cinqui\u00e8mes. \u00c0 tout le moins, l\u2019interpr\u00e9tation abusive de l\u2019article 49 pour l\u2019ouverture et la fermeture des chapitres\/clusters dans les n\u00e9gociations devrait \u00eatre remplac\u00e9e par la majorit\u00e9 qualifi\u00e9e. <\/p>\n\n\n\n

Le Pacte de Stabilit\u00e9 europ\u00e9en et les relations apais\u00e9es entre les PECO offrent aujourd\u2019hui aux candidats une le\u00e7on  : faire face au pass\u00e9 pour pouvoir tourner la page.<\/p>\n\n\n\n

Ce que les Balkans occidentaux n\u2019ont toujours pas r\u00e9ussi \u00e0 faire.<\/p>\n\n\n\n

N\u2019est ce pas l\u00e0 l\u2019objectif m\u00eame de l\u2019Union que de r\u00e9concilier les peuples avec leur histoire pour garantir la stabilit\u00e9 et la paix  ? C\u2019est sans conteste ce \u00e0 quoi le cinqui\u00e8me \u00e9largissement a puissamment contribu\u00e9, avec l\u2019aide de leur d\u00e9veloppement \u00e9conomique spectaculaire. Et l\u2019Union, gris\u00e9e par son succ\u00e8s, et confiante dans son soft power<\/em> d\u00e9cida en 2003-2004 d\u2019ouvrir les n\u00e9gociations d\u2019adh\u00e9sion \u00e0 la Croatie et \u00e0 la Turquie \u2014 qui auront lieu en 2005 \u2014 d\u2019offrir une \u00ab perspective europ\u00e9enne \u00bb aux Balkans occidentaux et de lancer une politique de voisinage avec ses nouveaux voisins de l\u2019Est et ceux du Sud.<\/p>\n\n\n\n

Le cinqui\u00e8me \u00e9largissement a b\u00e9n\u00e9fici\u00e9 d\u2019un soutien puissant des \u00c9tats-Unis et de la discr\u00e9tion de la Russie. Depuis 2004, celle-ci est en effet g\u00e9ographiquement dans l\u2019Union par l\u2019enclave de Kaliningrad en Lituanie, o\u00f9 elle b\u00e9n\u00e9ficie d\u2019un r\u00e9gime de transit sp\u00e9cifique, mais qui est devenu un abc\u00e8s inqui\u00e9tant \u00e0 la lumi\u00e8re de l\u2019\u00e9volution \u00e0 Moscou.<\/p>Pierre Mirel<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n

Depuis lors, les 27 ont certes adopt\u00e9 de nouvelles politiques, parfois m\u00eame audacieuses.<\/p>\n\n\n\n

Mais ils n\u2019ont pas eu la volont\u00e9 de transformer l\u2019essai de 2004 pour promouvoir l\u2019autonomie strat\u00e9gique de l\u2019Union dont l\u2019absence se fait cruellement sentir aujourd\u2019hui, dans les nouvelles technologies comme dans la d\u00e9fense.<\/p>\n\n\n\n

Le cinqui\u00e8me \u00e9largissement en a frein\u00e9 l\u2019\u00e9mergence mais il n\u2019en est pas la cause. <\/p>\n\n\n\n

L\u2019Union s\u2019est berc\u00e9e d\u2019illusions dans cet \u00e2ge d\u2019or o\u00f9 l\u2019optimisme \u00e9tait de mise, port\u00e9 par la conviction que la d\u00e9mocratie lib\u00e9rale et l\u2019\u00e9conomie de march\u00e9 allaient se r\u00e9pandre sur le continent dans un mouvement irr\u00e9pressible marquant la \u00ab fin de l\u2019Histoire \u00bb.<\/p>\n\n\n\n

Mais celle-ci avait-elle jamais quitt\u00e9 ces \u00ab terres de sang \u00bb (Timothy Snyder)  ?<\/p>\n\n\n\n

Elle n\u2019allait pas tarder \u00e0 faire son grand retour, en Ukraine comme au Proche Orient.<\/p>\n\n\n\n

Et l\u2019Union se retrouve seule et faible face aux nouveaux imp\u00e9rialismes qui de Washington \u00e0 Moscou et P\u00e9kin remettent en cause l\u2019ordre international lib\u00e9ral n\u00e9 depuis 1945.<\/p>\n\n\n\n

La coh\u00e9sion de l\u2019Union en sera \u00e9branl\u00e9e alors m\u00eame qu\u2019elle fait face \u00e0 \u00ab un d\u00e9fi existentiel \u00bb (Mario Draghi)<\/a>, entre ceux qui accepteront peut-\u00eatre leur \u00ab vassalisation heureuse \u00bb aux \u00c9tats-Unis (Sergio Mattarella)<\/a> et ceux qui d\u00e9fendront l\u2019autonomie strat\u00e9gique.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Pr\u00e9sent\u00e9 comme un succ\u00e8s g\u00e9opolitique et \u00e9conomique, le grand \u00e9largissement de 2004 est aujourd\u2019hui rattrap\u00e9 par des fractures d\u00e9mocratiques et strat\u00e9giques qu\u2019il n\u2019avait pas anticip\u00e9es.<\/p>\n

Dans une \u00e9tude historique, Pierre Mirel en retrace les promesses, les angles morts et les le\u00e7ons \u2014 alors que l\u2019Europe, secou\u00e9e par la guerre et la rivalit\u00e9 des empires, doit repenser ses fronti\u00e8res et son projet.<\/p>\n

Une archive strat\u00e9gique, \u00e0 lire alors que s\u2019ouvre \u00e0 Tirana le Sommet de la Communaut\u00e9 politique europ\u00e9enne.<\/p>\n","protected":false},"author":10,"featured_media":279540,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"templates\/post-studies.php","format":"standard","meta":{"_acf_changed":true,"_trash_the_other_posts":false,"footnotes":""},"categories":[4469],"tags":[],"staff":[4472],"editorial_format":[],"serie":[],"audience":[],"geo":[1917],"class_list":["post-279494","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-elargissements-et-voisinages-de-lunion-resultats-enseignements-questionnements","staff-pierre-mirel","geo-europe"],"acf":{"open_in_webview":false,"accent":false},"yoast_head":"\nQuand l'Union basculait \u00e0 l'Est : le\u00e7ons du cinqui\u00e8me \u00e9largissement | Le Grand Continent<\/title>\n<meta name=\"robots\" content=\"index, follow, max-snippet:-1, max-image-preview:large, max-video-preview:-1\" \/>\n<link rel=\"canonical\" href=\"https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/2025\/05\/16\/quand-lunion-basculait-a-lest-lecons-du-cinquieme-elargissement\/\" \/>\n<meta property=\"og:locale\" content=\"fr_FR\" \/>\n<meta property=\"og:type\" content=\"article\" \/>\n<meta property=\"og:title\" content=\"Quand l'Union basculait \u00e0 l'Est : le\u00e7ons du cinqui\u00e8me \u00e9largissement | Le Grand Continent\" \/>\n<meta property=\"og:description\" content=\"Pr\u00e9sent\u00e9 comme un succ\u00e8s g\u00e9opolitique et \u00e9conomique, le grand \u00e9largissement de 2004 est aujourd\u2019hui rattrap\u00e9 par des fractures d\u00e9mocratiques et strat\u00e9giques qu\u2019il n\u2019avait pas anticip\u00e9es. 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