{"id":191657,"date":"2023-07-19T20:41:21","date_gmt":"2023-07-19T18:41:21","guid":{"rendered":"https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/?p=191657"},"modified":"2024-09-08T20:01:38","modified_gmt":"2024-09-08T18:01:38","slug":"paralysie-sortie-ou-integration-mario-draghi-et-leurope-du-futur","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/2023\/07\/19\/paralysie-sortie-ou-integration-mario-draghi-et-leurope-du-futur\/","title":{"rendered":"Paralysie, sortie ou int\u00e9gration : Mario Draghi et l’Europe du futur"},"content":{"rendered":"\n

Mario Draghi est rest\u00e9 tr\u00e8s silencieux depuis qu’il a quitt\u00e9 ses fonctions, ne faisant que de rares interventions politiques importantes<\/a>. Son discours au National Bureau of Economic Research (NBER) est un appel audacieux \u00e0 l’action lanc\u00e9 aux dirigeants europ\u00e9ens, fond\u00e9 sur une analyse sobre et sombre de la situation difficile dans laquelle se trouve actuellement l’Europe. Il plaide avec force en faveur d’un nouveau pacte fiscal qui fournirait davantage de ressources \u00e0 l’Union, r\u00e9formerait ses r\u00e8gles budg\u00e9taires et lui donnerait les moyens de s’\u00e9largir \u00e0 la p\u00e9riph\u00e9rie tout en approfondissant l’int\u00e9gration du noyau. <\/p>\n\n\n\n

Mesdames et Messieurs, <\/p>\n\n\n\n

C’est un grand honneur pour moi de donner cette ann\u00e9e la conf\u00e9rence Martin Feldstein. Je suis tr\u00e8s reconnaissant \u00e0 Jim Poterba et au NBER de m’avoir invit\u00e9. Le NBER est une pierre angulaire de la pens\u00e9e \u00e9conomique dans le monde entier. Vous avez guid\u00e9 le travail des d\u00e9cideurs politiques et contribu\u00e9 \u00e0 rendre le monde meilleur. Je vous suis personnellement tr\u00e8s reconnaissant pour les recherches que vous avez produites pendant la p\u00e9riode o\u00f9 j’ai travaill\u00e9 au service de l\u2019administration et des banques centrales. Je voudrais \u00e9galement rendre hommage \u00e0 feu Marty Feldstein. Il a \u00e9t\u00e9 une figure de proue tout au long de ma carri\u00e8re \u2014 en fait, c’est gr\u00e2ce \u00e0 une invitation de sa part que j’ai particip\u00e9 au premier Institut d’\u00e9t\u00e9 en 1978. Ses travaux sur la politique fiscale, l’\u00e9conomie publique et le comportement des \u00e9pargnants ont transform\u00e9 la fa\u00e7on dont nous envisageons des pans entiers de la recherche. Les d\u00e9couvertes de Marty ont toujours combin\u00e9 des id\u00e9es perspicaces avec des preuves empiriques solides et une pertinence politique. En tant que pr\u00e9sident du Conseil des conseillers \u00e9conomiques du pr\u00e9sident Ronald Reagan, il a \u00e9t\u00e9 le fer de lance d’un changement de paradigme dans la relation entre les gouvernements et les march\u00e9s, non seulement aux \u00c9tats-Unis mais dans le monde entier. Et il a fait tout cela tout en continuant \u00e0 s’int\u00e9resser de pr\u00e8s aux \u00e9tudiants de premier et de deuxi\u00e8me cycle, encadrant de nombreuses g\u00e9n\u00e9rations d’\u00e9conomistes. Ma conf\u00e9rence d’aujourd’hui portera sur un sujet qui tenait particuli\u00e8rement \u00e0 c\u0153ur \u00e0 Marty : la cr\u00e9ation de l’Union mon\u00e9taire europ\u00e9enne et son avenir, \u00e0 propos desquels Marty \u00e9tait extr\u00eamement sceptique.<\/p>\n\n\n\n

Il est quelque peu ironique qu’\u00e0 une \u00e9poque de critique vigoureuse de l’ordre n\u00e9olib\u00e9ral et de c\u00e9l\u00e9bration de profonds changements dans le consensus \u00e9conomique aux \u00c9tats-Unis et en Europe, Mario Draghi nous rappelle \u00e0 tous ses profondes racines intellectuelles dans le consensus n\u00e9olib\u00e9ral qui s’est \u00e9labor\u00e9 aux \u00c9tats-Unis \u00e0 la fin des ann\u00e9es 1970.<\/p>\n\n\n\n

Le d\u00e9fi macro\u00e9conomique fondamental que repr\u00e9sente la formation d’une union mon\u00e9taire a \u00e9t\u00e9 expos\u00e9 par Robert Mundell en 1961 et se concentre sur la gestion des chocs asym\u00e9triques. La politique mon\u00e9taire et la politique de change \u00e9tant alors affect\u00e9es \u00e0 la gestion des chocs communs, d’autres m\u00e9canismes d’ajustement seraient n\u00e9cessaires pour faire face aux chocs asym\u00e9triques et \u00e9viter qu’ils ne d\u00e9clenchent des effondrements r\u00e9gionaux prolong\u00e9s. Mundell a identifi\u00e9 ces m\u00e9canismes d’ajustement comme \u00e9tant les transferts fiscaux et la mobilit\u00e9 du travail et des capitaux, qui pourraient stabiliser la demande ex post<\/em> dans les r\u00e9gions d\u00e9prim\u00e9es. Dans la litt\u00e9rature ult\u00e9rieure, le r\u00f4le crucial du partage des risques via<\/em> l’int\u00e9gration des march\u00e9s de capitaux a \u00e9galement \u00e9t\u00e9 reconnu, ce qui limiterait l’ampleur des chocs locaux ex ante<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

L’euro a cependant \u00e9t\u00e9 mis en place alors que peu de ces conditions \u00e9taient r\u00e9unies. Le trait\u00e9 de Maastricht interdisait les transferts fiscaux entre les \u00c9tats membres sous la forme d’une prise en charge de la dette de l’autre, refl\u00e9tant ainsi une philosophie selon laquelle les pays devaient \u00ab balayer devant leur porte \u00bb et ne pas compter sur les largesses des autres. L’ajustement r\u00e9gional par la mobilit\u00e9 de la main-d’\u0153uvre \u00e9tait sous-d\u00e9velopp\u00e9<\/a>, les \u00e9tudes de l’\u00e9poque montrant que la majorit\u00e9 des chocs sur l’emploi \u00e9taient absorb\u00e9s par des changements dans le taux d’activit\u00e9 plut\u00f4t que par la migration. Il n’y avait pas non plus de tentative s\u00e9rieuse d’int\u00e9gration des march\u00e9s financiers europ\u00e9ens, au-del\u00e0 d’un alignement r\u00e9glementaire en douceur. Alors, pourquoi l’avoir fait ? De ce c\u00f4t\u00e9-ci de l’Atlantique, les raisons sont souvent incompr\u00e9hensibles. De nombreux \u00e9conomistes avaient annonc\u00e9 que l’union mon\u00e9taire europ\u00e9enne serait vou\u00e9e \u00e0 l’\u00e9chec, que les \u00e9lites avaient tromp\u00e9 leur peuple et \u2014 comme Marty Feldstein l’avait pr\u00e9venu dans un c\u00e9l\u00e8bre article de 1997 pour Foreign Affairs<\/em> \u2014 que les cons\u00e9quences seraient brutales, condamnant l’Union \u00e0 la fois en tant que projet \u00e9conomique et en tant que projet politique.<\/p>\n\n\n\n

En effet, Feldstein a \u00e9t\u00e9 l’un des plus fervents critiques de l’euro, \u00e0 la fois pour des raisons \u00e9conomiques, mais aussi parce qu’il le consid\u00e9rait clairement comme un projet politique visant \u00e0 remettre en cause la domination des \u00c9tats-Unis et du dollar. Il s’agissait l\u00e0 d’un v\u00e9ritable scepticisme \u00e9conomique aliment\u00e9 par un dur r\u00e9alisme politique international : \u00ab Pour la plupart des Am\u00e9ricains, l’union \u00e9conomique et mon\u00e9taire europ\u00e9enne semble \u00eatre une obscure entreprise financi\u00e8re sans int\u00e9r\u00eat pour les \u00c9tats-Unis. Cette perception est loin d’\u00eatre correcte. Si l’UEM voit le jour, comme cela semble de plus en plus probable, elle modifiera le caract\u00e8re politique de l’Europe d’une mani\u00e8re qui pourrait conduire \u00e0 des conflits en Europe et \u00e0 des confrontations avec les \u00c9tats-Unis <\/span>1<\/sup><\/a><\/span><\/span> \u00bb.<\/p>\n\n\n\n

Mais il y a toujours eu une autre perspective, \u00e0 savoir que l’euro \u00e9tait la cons\u00e9quence de d\u00e9cennies d’int\u00e9gration pass\u00e9e \u2014 notamment l’\u00e9volution du march\u00e9 unique europ\u00e9en \u2014 et qu’il n’\u00e9tait qu’une \u00e9tape de plus sur un chemin beaucoup plus long vers l’union politique.<\/p>\n\n\n\n

De nombreux \u00e9conomistes avaient annonc\u00e9 que l’union mon\u00e9taire europ\u00e9enne serait vou\u00e9e \u00e0 l’\u00e9chec, que les \u00e9lites avaient tromp\u00e9 leur peuple. <\/p>Mario Draghi<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n

De ce point de vue, la question essentielle n’\u00e9tait pas de savoir si la zone euro \u00e9tait une zone mon\u00e9taire optimale d\u00e8s le d\u00e9part \u2014 \u00e0 l’\u00e9vidence, elle ne l’\u00e9tait pas \u2014 mais si les pays europ\u00e9ens \u00e9taient pr\u00eats \u00e0 la faire converger vers une telle zone au fil du temps. Les cons\u00e9quences imm\u00e9diates de la cr\u00e9ation de l’euro ont toutefois renforc\u00e9 les doutes des sceptiques. <\/p>\n\n\n\n

De nombreux \u00e9conomistes europ\u00e9ens partageaient certains de ces doutes \u00e9conomiques, mais ils ont d\u00e9velopp\u00e9 un argumentaire enti\u00e8rement neuf, \u00e9loign\u00e9 de l’argumentation de Mundell et centr\u00e9 sur la politique de la concurrence et le march\u00e9 unique. Draghi reconna\u00eet implicitement que l’euro n’\u00e9tait pas et ne serait pas pendant longtemps une zone mon\u00e9taire optimale, mais que le fonctionnement du march\u00e9 unique n\u00e9cessitait une monnaie commune et la fin des d\u00e9valuations concurrentielles potentielles. Cela favoriserait \u00e0 son tour la convergence endog\u00e8ne. C’\u00e9tait intellectuellement un peu compliqu\u00e9, surtout pour une monnaie commune qui ne couvrirait pas l’ensemble du march\u00e9 commun, mais cela a fonctionn\u00e9 <\/span>2<\/sup><\/a><\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n

Il est facile de comprendre pourquoi beaucoup n’ont pas consid\u00e9r\u00e9 ce discours politique comme cr\u00e9dible \u2014 surtout apr\u00e8s que l\u2019euro a \u00e9t\u00e9 lanc\u00e9 et qu\u2019ont eu lieu les \u00e9tapes suivantes vers l\u2019union politique. Lorsqu’ils ont eu la possibilit\u00e9 de d\u00e9montrer leur engagement en faveur de l’union politique sous la forme d’une constitution europ\u00e9enne, les Europ\u00e9ens l’ont rejet\u00e9e. L’Union a ensuite choisi de s’\u00e9largir \u00e0 l’Europe de l’Est au milieu des ann\u00e9es 2000 sans r\u00e9former ses r\u00e8gles de prise de d\u00e9cision, ce qui a eu pour effet de l\u2019affaiblir politiquement au lieu de la renforcer. Mais pour avoir particip\u00e9 aux n\u00e9gociations sur l’union mon\u00e9taire au d\u00e9but des ann\u00e9es 1990, en tant que directeur du Tr\u00e9sor italien, je peux attester que la motivation politique \u00e9tait r\u00e9elle.<\/p>\n\n\n\n

Il est frappant de constater que Draghi conc\u00e8de que l’\u00e9chec du trait\u00e9 constitutionnel et l’approfondissement de l’Europe combin\u00e9 \u00e0 l’\u00e9largissement ont contribu\u00e9 \u00e0 affaiblir l’Europe.<\/p>\n\n\n\n

L\u2019ambition de construire une Union europ\u00e9enne toujours plus \u00e9troite \u00e9tait profonde, n\u00e9e des cendres de la Seconde Guerre mondiale, transmise par des g\u00e9n\u00e9rations de dirigeants politiques et con\u00e7ue avant tout pour \u00e9viter des conflits en Europe. La monnaie unique \u00e9tait consid\u00e9r\u00e9e comme une \u00e9tape fondamentale pour atteindre cet objectif et pr\u00e9server les acquis du march\u00e9 unique. La priorit\u00e9 \u00e9tait donc de saisir le moment historique et de ne pas attendre que toutes les conditions n\u00e9cessaires soient r\u00e9unies. Et l’on croyait sinc\u00e8rement que l’engagement fondamental en faveur de l’unit\u00e9 europ\u00e9enne cr\u00e9erait la volont\u00e9 politique n\u00e9cessaire pour rem\u00e9dier \u00e0 tout d\u00e9faut de conception d\u00e9couvert en cours de route.<\/p>\n\n\n\n

Pour avoir particip\u00e9 aux n\u00e9gociations sur l’union mon\u00e9taire au d\u00e9but des ann\u00e9es 1990, en tant que directeur du Tr\u00e9sor italien, je peux attester que la motivation politique \u00e9tait r\u00e9elle.<\/p>Mario Draghi<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n

Nous sommes donc all\u00e9s de l’avant, en mettant nos d\u00e9saccords de c\u00f4t\u00e9, mais avec la ferme conviction qu’ils seraient r\u00e9solus avec le temps. Dans l’intervalle, le succ\u00e8s d\u00e9pendait de la r\u00e9alisation de trois conditions. Premi\u00e8rement, les stabilisateurs budg\u00e9taires nationaux devraient pouvoir fonctionner librement, ce qui, compte tenu de la taille des budgets nationaux en Europe, pourrait, dans des conditions normales, permettre une stabilisation substantielle des chocs locaux. Les estimations de l’\u00e9poque sugg\u00e9raient que les budgets nationaux pouvaient stabiliser les chocs asym\u00e9triques autant que le budget f\u00e9d\u00e9ral am\u00e9ricain. Deuxi\u00e8mement, l’engagement politique en faveur de l’euro devrait cr\u00e9er des transferts implicites en lieu et place des transferts explicites \u2014 les pays fiscalement plus faibles \u00ab empruntant \u00bb la cr\u00e9dibilit\u00e9 des pays fiscalement plus forts et b\u00e9n\u00e9ficiant de co\u00fbts de financement plus faibles. Cela permettrait aux gouvernements de mettre en \u0153uvre des politiques de stabilisation sans menacer leur acc\u00e8s au march\u00e9. Troisi\u00e8mement, les r\u00e8gles budg\u00e9taires devraient \u00eatre con\u00e7ues et appliqu\u00e9es de mani\u00e8re \u00e0 ancrer la confiance dans la solidit\u00e9 \u00e0 moyen terme des finances publiques, afin que les expansions anticycliques ne soul\u00e8vent pas de questions fondamentales en mati\u00e8re de solvabilit\u00e9. De cette mani\u00e8re, les promesses qui sous-tendent ces transferts implicites n’auraient jamais \u00e0 \u00eatre mises \u00e0 l\u2019\u00e9preuve. <\/p>\n\n\n\n

Admettre que l’UE, et en particulier la zone euro, s’appuie sur des transferts cach\u00e9s et\/ou implicites est important. Cela pose la question fondamentale de la viabilit\u00e9 \u00e9conomique du projet sans ces transferts, \u00e0 propos de laquelle Draghi est tr\u00e8s explicite, mais cela pose aussi la question de la viabilit\u00e9 politique de l’ouverture de ces transferts.<\/p>\n\n\n\n

Au cours de la premi\u00e8re d\u00e9cennie de l’euro, les deux premi\u00e8res conditions ont \u00e9t\u00e9 largement respect\u00e9es. Les march\u00e9s ont consid\u00e9r\u00e9 les \u00e9metteurs souverains de la zone euro comme essentiellement interchangeables, les \u00e9carts sur les obligations italiennes convergeant \u00e0 quelques points de base pr\u00e8s vers les obligations allemandes. Les stabilisateurs budg\u00e9taires nationaux ont pu fonctionner relativement librement lorsqu’ils ont \u00e9t\u00e9 confront\u00e9s \u00e0 des chocs \u00e9conomiques mod\u00e9r\u00e9s, comme apr\u00e8s le 11 septembre et l’effondrement de la bulle Internet. Mais la troisi\u00e8me condition a \u00e9chou\u00e9. Les r\u00e8gles budg\u00e9taires de l’Europe \u00e9taient fond\u00e9es sur des limites de d\u00e9ficit \u2014 avec un plafond de 3 % du PIB \u2014 qui cr\u00e9aient une procyclicit\u00e9 intrins\u00e8que. Lorsqu’un pays connaissait une croissance rapide, il b\u00e9n\u00e9ficiait de recettes exceptionnelles qui donnaient l’impression que le plafond de d\u00e9ficit n’\u00e9tait pas respect\u00e9, ce qui entra\u00eenait une augmentation des engagements de d\u00e9penses et des d\u00e9ficits structurels. Mais si le cycle se retourne brusquement, ces recettes s’\u00e9vaporent alors que les engagements structurels demeurent, ce qui r\u00e9duit rapidement la marge de man\u0153uvre budg\u00e9taire. C’est pourquoi, face \u00e0 un choc tr\u00e8s important apr\u00e8s l’effondrement de Lehman, les d\u00e9ficits ont explos\u00e9. De plus, craignant des d\u00e9faillances g\u00e9n\u00e9ralis\u00e9es, les cr\u00e9anciers priv\u00e9s ont \u00e9galement \u00e9t\u00e9 renflou\u00e9s par les gouvernements, ce qui a pouss\u00e9 les dettes publiques \u00e0 des niveaux qui ne pouvaient \u00eatre soutenus par les seuls transferts implicites. <\/p>\n\n\n\n

L’ambigu\u00eft\u00e9 constructive de l’engagement commun en faveur de l’euro devait \u00eatre compl\u00e9t\u00e9e par des plans d\u00e9taill\u00e9s sur ce qui se passerait in extremis<\/em>. Les gouvernements ont d’abord r\u00e9agi en \u00e9largissant le cadre politique de la zone euro pour permettre des transferts limit\u00e9s sous la forme d’une assistance financi\u00e8re de type FMI. Ils ont r\u00e9ussi \u00e0 lancer le premier plan de sauvetage de la Gr\u00e8ce et un m\u00e9canisme de financement europ\u00e9en commun. Mais fin 2010, les dirigeants europ\u00e9ens ont annonc\u00e9 que les futurs renflouements seraient soumis \u00e0 la restructuration de la dette souveraine : c’est ce que l\u2019on a appel\u00e9 \u00ab l’accord de Deauville \u00bb. En un instant, cet accord a interrompu les transferts implicites et inject\u00e9 un risque de cr\u00e9dit dans toutes les obligations souveraines europ\u00e9ennes. Deux choix s’offraient alors \u00e0 nous. Le premier consistait \u00e0 accepter des d\u00e9faillances souveraines g\u00e9n\u00e9ralis\u00e9es afin de \u00ab r\u00e9initialiser \u00bb l’Union \u00e0 des niveaux d’endettement inf\u00e9rieurs, pr\u00e9servant ainsi le principe selon lequel les \u00c9tats les plus forts sur le plan fiscal ne doivent pas payer pour les plus faibles. Mais pr\u00e9cis\u00e9ment parce que les niveaux d’endettement initiaux \u00e9taient si \u00e9lev\u00e9s et les portefeuilles de titres souverains concentr\u00e9s dans le syst\u00e8me bancaire de la zone euro, ces d\u00e9faillances ne pouvaient pas rester des \u00e9v\u00e9nements contenus, sauf dans des cas tr\u00e8s limit\u00e9s. <\/p>\n\n\n\n

L’\u00e9vocation de la crise de la dette de l’euro est assez sinc\u00e8re, mais elle occulte le r\u00f4le que Draghi lui-m\u00eame a jou\u00e9 dans cette dynamique. On l’oublie souvent, mais le gouverneur Draghi, \u00e0 la t\u00eate de la Banca d’Italia, a cosign\u00e9 avec le pr\u00e9sident Trichet une lettre au premier ministre Berlusconi demandant des efforts d’assainissement budg\u00e9taire. Une analyse plus franche du r\u00f4le jou\u00e9 par la politique mon\u00e9taire dans l’expansion des doutes budg\u00e9taires sur les march\u00e9s financiers aurait \u00e9t\u00e9 justifi\u00e9e ici. D’autant plus que cela ne s’est pas limit\u00e9 aux actions men\u00e9es en Italie, mais a \u00e9galement \u00e9t\u00e9 au c\u0153ur de l’accord conclu par Draghi lors de son arriv\u00e9e \u00e0 la t\u00eate de la BCE \u00e0 l’automne 2011, lorsqu’il a exig\u00e9 un nouveau pacte budg\u00e9taire (qui a finalement pris la forme du TSCG) en \u00e9change d’un cycle d’expansion de la politique mon\u00e9taire sous la forme d’op\u00e9rations de refinancement \u00e0 long terme. Mario Draghi peut se plaindre du r\u00f4le de la politique fiscale dans l’aggravation de la crise de l’euro, mais il aurait pu reconna\u00eetre certaines erreurs politiques personnelles et institutionnelles dans ce contexte.<\/p>\n\n\n\n

Craignant des pertes en capital et, au pire, une red\u00e9nomination dans des monnaies de moindre valeur, les investisseurs ont vendu la dette publique de tout pays per\u00e7u comme vuln\u00e9rable, d\u00e9clenchant un cercle vicieux de d\u00e9t\u00e9rioration des bilans bancaires, de resserrement des conditions de cr\u00e9dit et d’effondrement de la croissance \u2014 et, en fin de compte, une profonde fragmentation financi\u00e8re. En 2012, les \u00e9carts par rapport aux obligations d’\u00c9tat allemandes \u00e0 dix ans ont atteint 500 points de base en Italie et 600 points de base en Espagne, avec des \u00e9carts encore plus importants en Gr\u00e8ce, au Portugal et en Irlande. Ces \u00e9conomies repr\u00e9sentant un tiers du PIB de la zone euro, il \u00e9tait impensable que le reste de l’Union ne soit pas entra\u00een\u00e9 dans la chute sans un changement de cap. La deuxi\u00e8me option consistait donc \u00e0 rendre les transferts plus explicites, ce que l’Europe a finalement fait, m\u00eame si c’\u00e9tait sous-optimal. Elle a \u00e9largi son m\u00e9canisme de financement commun, ce qui a accru le partage des risques par le biais de pr\u00eats transfrontaliers au sein de l’Union.<\/p>\n\n\n\n

Accepter de passer de transferts fiscaux implicites \u00e0 des transferts fiscaux explicites \u00e9tait en effet un \u00e9l\u00e9ment important des efforts men\u00e9s par le FMI et le MES. En r\u00e9alit\u00e9, ces transferts se sont av\u00e9r\u00e9s insuffisants jusqu’\u00e0 ce qu’ils soient compens\u00e9s par des transferts encore plus implicites sous la forme des Op\u00e9rations mon\u00e9taires sur titres (OMT) de la BCE et, finalement, de l’assouplissement quantitatif. Les transferts implicites n’ont jamais \u00e9t\u00e9 abandonn\u00e9s et restent en fait la forme dominante des transferts fiscaux. Reconna\u00eetre la nature fiscale des actions de politique mon\u00e9taire aurait aussi \u00e9t\u00e9 une contribution utile au d\u00e9bat.<\/p>\n\n\n\n

Des \u00e9tudes r\u00e9centes montrent qu’avant la crise de la dette souveraine, seuls 40 % environ des chocs sp\u00e9cifiques aux pays de la zone euro ont \u00e9t\u00e9 absorb\u00e9s, comme le montre l’\u00e9cart entre la consommation et la production. Une fois l’aide publique mise en place, environ 60 % des chocs ont \u00e9t\u00e9 att\u00e9nu\u00e9s. Ces pr\u00eats ont \u00e0 leur tour facilit\u00e9 une forme de transferts budg\u00e9taires, car les cr\u00e9anciers publics ont prolong\u00e9 leurs pr\u00eats pendant des d\u00e9cennies \u00e0 des taux d’int\u00e9r\u00eat fixes tr\u00e8s bas, ce qui conduira \u00e0 terme \u00e0 d’importants transferts intertemporels vers les pays qui ont re\u00e7u une assistance financi\u00e8re. Cette r\u00e9ponse a permis \u00e0 la zone euro de se rapprocher d’une zone mon\u00e9taire optimale. Mais les transferts sont encore loin du mod\u00e8le imagin\u00e9 par Mundell. Le principal probl\u00e8me est que leur effet stabilisateur a \u00e9t\u00e9 compromis dans les pays b\u00e9n\u00e9ficiaires par les conditions strictes des programmes d’ajustement qui les accompagnaient. Dans le m\u00eame temps, les r\u00e8gles budg\u00e9taires procycliques de l’Europe ont aggrav\u00e9 la faiblesse de la demande en transformant une contraction budg\u00e9taire globale en un choc r\u00e9cessionniste.<\/p>\n\n\n\n

Reconna\u00eetre les difficult\u00e9s rencontr\u00e9es par certains aspects de la politique budg\u00e9taire pendant la crise est toutefois un pas important dans la bonne direction. La n\u00e9gligence de la notion d’orientation budg\u00e9taire globale et la mani\u00e8re dont la politique budg\u00e9taire a fait basculer la zone euro dans la r\u00e9cession en 2011 constituent un rappel utile. Mais l\u00e0 encore, il serait utile de rappeler la contribution de la politique mon\u00e9taire et le r\u00f4le du discours de la BCE \u00e0 ce moment-l\u00e0, ce qui ne manquerait pas de donner \u00e0 r\u00e9fl\u00e9chir.<\/p>\n\n\n\n

Alors que les pays s’effor\u00e7aient de rester du bon c\u00f4t\u00e9 des limites de d\u00e9ficit, l’orientation budg\u00e9taire de la zone euro s’est resserr\u00e9e d’environ 4 points de pourcentage du PIB potentiel entre 2011 et 2013, m\u00eame dans les pays qui disposaient d’une grande marge de man\u0153uvre budg\u00e9taire et ne subissaient aucune pression du march\u00e9, r\u00e9duisant ainsi la demande d’exportations des pays ne disposant pas d’une marge de man\u0153uvre budg\u00e9taire. En outre, pr\u00e8s des deux tiers de l’assainissement budg\u00e9taire global ont consist\u00e9 en des augmentations d’imp\u00f4ts plut\u00f4t qu’en des r\u00e9ductions de d\u00e9penses, ce qui a eu pour effet de r\u00e9duire encore davantage le revenu disponible et la consommation. Le chemin difficile vers la construction d’une union mon\u00e9taire optimale a \u00e9t\u00e9 illustr\u00e9 par les r\u00e9ponses divergentes de l’Europe \u00e0 ces d\u00e9veloppements. En Gr\u00e8ce et dans d’autres pays, des ann\u00e9es d’aust\u00e9rit\u00e9 ont aliment\u00e9 la mont\u00e9e du populisme. En Allemagne, l’euroscepticisme a \u00e9galement progress\u00e9 avec l’apparition de nouveaux partis qui s’opposaient aux plans de sauvetage et au maintien des pays les plus faibles dans le giron de l’Union. Malgr\u00e9 toutes ces difficult\u00e9s, l’euro a surv\u00e9cu.<\/p>\n\n\n\n

La r\u00e9ponse \u00e0 la crise de la dette a permis \u00e0 la zone euro de se rapprocher d’une zone mon\u00e9taire optimale.<\/p>Mario Draghi<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n

La Banque centrale europ\u00e9enne a annonc\u00e9 en 2012 qu’il serait de son ressort de faire \u00ab tout ce qu’il faudrait \u00bb (\u00ab whatever it takes<\/em> \u00bb) pour sauver l’euro \u2014 une d\u00e9cision valid\u00e9e par la Cour de justice de l’Union europ\u00e9enne trois ans plus tard. Les investisseurs ont cess\u00e9 de parier sur la dissolution de la monnaie commune, car ils savaient que les d\u00e9cideurs europ\u00e9ens ne la laisseraient jamais tomber. Les gouvernements de toutes les couleurs politiques et de tous les pays ont continu\u00e9 \u00e0 soutenir le projet, pr\u00e9f\u00e9rant aider les \u00c9tats membres les plus faibles \u00e0 rester dans l’Union. Aujourd’hui, il n’y a toujours pas d’accord dans la zone euro sur un budget commun \u00e0 des fins de stabilisation ou sur des transferts fiscaux transfrontaliers. La question se pose donc de savoir si la zone mon\u00e9taire pourra jamais \u00eatre vraiment stable sans une int\u00e9gration plus pouss\u00e9e dans ce domaine.<\/p>\n\n\n\n

La v\u00e9ritable contribution de Mario Draghi au d\u00e9bat europ\u00e9en, au-del\u00e0 du fameux \u00ab whatever it takes \u00bb, a \u00e9t\u00e9 de positionner clairement la BCE en faveur d’une int\u00e9gration et de transferts fiscaux explicites. Le besoin de centralisation et la cr\u00e9ation d’une v\u00e9ritable capacit\u00e9 fiscale pr\u00e9conis\u00e9s par le rapport des quatre pr\u00e9sidents en 2012 ont finalement \u00e9t\u00e9 approuv\u00e9s par Mario Draghi contre la r\u00e9sistance du personnel de la BCE et resteront l’un de ses h\u00e9ritages intellectuels les plus importants.<\/p>\n\n\n\n

Il ne fait aucun doute qu’il serait souhaitable de disposer d’une capacit\u00e9 budg\u00e9taire centralis\u00e9e \u00e0 des fins de stabilisation \u2014 car les r\u00e9gions seront toujours expos\u00e9es \u00e0 des chocs asym\u00e9triques. Mais trois facteurs sugg\u00e8rent que ce n’est peut-\u00eatre plus une condition sine qua non<\/em>. Premi\u00e8rement, au fil du temps, la zone euro s’est progressivement rapproch\u00e9e des autres conditions id\u00e9ales \u00e9nonc\u00e9es par Mundell, ce qui a quelque peu att\u00e9nu\u00e9 la n\u00e9cessit\u00e9 des transferts budg\u00e9taires. Vingt-cinq ans d’union \u00e9conomique et mon\u00e9taire ont conduit \u00e0 des cha\u00eenes d’approvisionnement plus int\u00e9gr\u00e9es et \u00e0 des cycles \u00e9conomiques plus synchronis\u00e9s, et l’euro peut expliquer au moins la moiti\u00e9 de cette augmentation globale. Dans le m\u00eame temps, si la mobilit\u00e9 de la main-d’\u0153uvre dans la zone euro reste loin des niveaux am\u00e9ricains, des \u00e9tudes ont r\u00e9v\u00e9l\u00e9 une convergence progressive, refl\u00e9tant \u00e0 la fois une baisse des migrations inter\u00e9tatiques aux \u00c9tats-Unis et une augmentation du r\u00f4le des migrations en Europe. Les canaux de partage des risques se sont encore am\u00e9lior\u00e9s. Par exemple, dans le contexte de l’int\u00e9gration du secteur bancaire \u2014 ce que l’on appelle l’union bancaire \u2014 et d’une aide publique g\u00e9n\u00e9reuse, les pr\u00eats transfrontaliers ont remarquablement mieux r\u00e9sist\u00e9 \u00e0 la pand\u00e9mie que lors des grands chocs pr\u00e9c\u00e9dents.<\/p>\n\n\n\n

La question se pose donc de savoir si la zone mon\u00e9taire pourra jamais \u00eatre vraiment stable sans une int\u00e9gration plus pouss\u00e9e dans ce domaine.<\/p>Mario Draghi<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n

Plus l’Europe avancera sur cette voie, notamment en termes d’int\u00e9gration de ses march\u00e9s de capitaux, moins elle aura besoin de transferts budg\u00e9taires permanents. Deuxi\u00e8mement, la capacit\u00e9 des politiques budg\u00e9taires nationales \u00e0 stabiliser le cycle a \u00e9t\u00e9 renforc\u00e9e par la modification de la fonction de r\u00e9action de la banque centrale.<\/p>\n\n\n\n

Il existe cependant une conviction persistante selon laquelle les march\u00e9s des capitaux et l’int\u00e9gration fiscale peuvent se substituer l’un \u00e0 l’autre parce qu’ils permettraient tous deux la stabilisation et les transferts. Il s’agit d’une croyance commune et erron\u00e9e dans les cercles europ\u00e9ens qui repose sur l’illusion que le partage des risques sur les march\u00e9s des capitaux se fait ex nihilo<\/em>. Ce n’est pas le cas et la preuve en est que la raison m\u00eame pour laquelle l’union bancaire et l’union des march\u00e9s de capitaux se sont enlis\u00e9es au cours de la derni\u00e8re d\u00e9cennie est pr\u00e9cis\u00e9ment qu’en l’absence d’int\u00e9gration fiscale, en particulier en l’absence d’un filet de s\u00e9curit\u00e9 fiscal clair, il ne peut y avoir de v\u00e9ritable union bancaire. L’union fiscale et l’union bancaire ne sont donc pas des substituts mais des compl\u00e9ments. L’une a la priorit\u00e9 sur l’autre.<\/p>\n\n\n\n

Depuis 2012, la BCE a identifi\u00e9 les augmentations injustifi\u00e9es des \u00e9carts de taux souverains comme un obstacle fondamental \u00e0 la transmission harmonieuse de la politique mon\u00e9taire \u2014 et elle n\u2019a cess\u00e9 de d\u00e9velopper un ensemble d’outils politiques pour faire face \u00e0 de telles menaces. Cette fonction de r\u00e9action a plac\u00e9 un plancher efficace sous les march\u00e9s des obligations souveraines dans les cas o\u00f9 les \u00e9carts ne sont pas fondamentalement motiv\u00e9s \u2014 un plancher qui s’est av\u00e9r\u00e9 efficace m\u00eame lorsque l’orientation des politiques mon\u00e9taire et budg\u00e9taire n’a pas \u00e9t\u00e9 align\u00e9e. Par exemple, les gouvernements de la zone euro ont \u00e9t\u00e9 capables de prendre des mesures de relance budg\u00e9taire importantes pour compenser les effets de la crise \u00e9nerg\u00e9tique de l’hiver dernier, alors m\u00eame que les taux directeurs augmentaient fortement et que l’\u00e9conomie \u00e9tait au point mort, la zone euro transf\u00e9rant plus de 200 milliards d’euros au reste du monde sous la forme d’une taxe sur les termes de l’\u00e9change.<\/p>\n\n\n

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\n\t\t\t\t\t\n\t\t\t\t\t\tLes trois transitions\t\t\t\t\t<\/a>\n\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t
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Les clefs d’un monde cass\u00e9.<\/p>\n

Du centre du globe \u00e0 ses fronti\u00e8res les plus lointaines, la guerre est l\u00e0. L\u2019invasion de l\u2019Ukraine par la Russie de Poutine nous a frapp\u00e9s, mais comprendre cet affrontement crucial n’est pas assez.<\/p>\n

Notre \u00e8re est travers\u00e9e par un ph\u00e9nom\u00e8ne occulte et structurant, nous proposons de l\u2019appeler  : guerre \u00e9tendue.<\/p>\n\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t\n\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t

\n\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\u2192<\/span> Commandez le nouveau num\u00e9ro<\/a>\n\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\u2192<\/span> D\u00e9couvrez toutes nos offres<\/a>\n\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\u2192<\/span> D\u00e9j\u00e0 abonn\u00e9 ? commandez le num\u00e9ro pr\u00e9c\u00e9dent<\/a>\n\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t\n\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t
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Fractures de la guerre \u00e9tendue  : de l\u2019Ukraine au m\u00e9tavers<\/em> est d\u00e9j\u00e0 disponible \u00e0 l’achat<\/a> et dans notre offre de lancement<\/a>.<\/p>\n\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t\n\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\n\t\t\t\t\t\t\t

\n\t\t\t\t\t\t\t\t\n\t\t\t\t\t\t\t\t\t\n\t\t\t\t\t\t\t\t<\/a> \n\t\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\n\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\n\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/div>\n\t<\/div>\n<\/section>\n\n\n\n

Cela aurait probablement \u00e9t\u00e9 impossible dix ans auparavant, lorsque des augmentations de taux, m\u00eame faibles, s’av\u00e9raient d\u00e9stabilisantes. Cela sugg\u00e8re que quelque chose a fondamentalement chang\u00e9 dans la fa\u00e7on dont les investisseurs per\u00e7oivent la zone euro et la marge de man\u0153uvre qu’ils sont pr\u00eats \u00e0 accorder. Troisi\u00e8mement, la nature des chocs auxquels nous sommes confront\u00e9s \u00e9volue. Avec la pand\u00e9mie, la crise \u00e9nerg\u00e9tique et la guerre en Ukraine, nous sommes de plus en plus confront\u00e9s \u00e0 des chocs communs et import\u00e9s plut\u00f4t qu’\u00e0 des chocs asym\u00e9triques cr\u00e9\u00e9s au niveau national. Le probl\u00e8me n’est donc plus de soutenir des \u00c9tats en difficult\u00e9, mais de relever des d\u00e9fis communs, ce qui entra\u00eene un alignement diff\u00e9rent des pr\u00e9f\u00e9rences politiques. Comme l’illustre l’\u00e9pisode que j’ai d\u00e9crit pr\u00e9c\u00e9demment, le partage des risques cycliques est difficile \u00e0 mettre en \u0153uvre en Europe parce que les pr\u00e9f\u00e9rences politiques ne sont pas du tout align\u00e9es. En revanche, pour des objectifs communs tels que la sant\u00e9, la d\u00e9fense et la transition climatique, les pr\u00e9f\u00e9rences politiques se chevauchent et la n\u00e9cessit\u00e9 d’engager des d\u00e9penses plus importantes est incontestable.<\/p>\n\n\n\n

Il s’agit l\u00e0 d’un autre changement important dans la logique \u00e9conomique qui sous-tend les transferts et la capacit\u00e9 fiscale commune. Alors qu’ils ont longtemps \u00e9t\u00e9 consid\u00e9r\u00e9s comme une exigence de partage des risques face \u00e0 des chocs macro\u00e9conomiques asym\u00e9triques, la r\u00e9alit\u00e9 est qu’il a \u00e9t\u00e9 beaucoup plus facile de mobiliser la volont\u00e9 politique pour cr\u00e9er des r\u00e9ponses budg\u00e9taires communes \u00e0 des chocs sym\u00e9triques (la crise COVID) ou pour faire face \u00e0 des d\u00e9fis et \u00e0 des biens publics communs. Il s’agit l\u00e0 d’un changement important qui pourrait saper structurellement l’argumentaire qui pr\u00e9sente l’int\u00e9gration fiscale comme \u00e9tant inextricablement li\u00e9e \u00e0 l’euro plut\u00f4t qu’\u00e0 l’UE. Dans un certain sens, l’argument du bien public affaiblit l’argument de la capacit\u00e9 fiscale de la zone euro et renforce l’extension et l’expansion du budget de l’UE.<\/p>\n\n\n\n

La r\u00e9ponse europ\u00e9enne \u00e0 la pand\u00e9mie a tenu compte de cette nouvelle r\u00e9alit\u00e9. Elle a contraint l’Europe \u00e0 centraliser d’importants domaines de la politique de sant\u00e9, la Commission s’\u00e9tant r\u00e9v\u00e9l\u00e9e \u00eatre un acheteur de vaccins plus efficace que ne pouvaient l’\u00eatre les \u00c9tats individuels. Les restrictions n\u00e9cessaires pour ralentir la propagation du virus ont \u00e9galement conduit \u00e0 la cr\u00e9ation d’un fonds commun destin\u00e9 \u00e0 soutenir les march\u00e9s du travail dans la zone euro (SURE). Enfin, l’Europe a convenu de la cr\u00e9ation d’un fonds de 750 milliards d’euros, Next Generation EU<\/em>, pour aider les pays \u00e0 faire face aux transitions verte et num\u00e9rique, qui exigent des investissements bien plus importants que ce que chaque pays peut se permettre. Ainsi, si le degr\u00e9 de convergence au sein de la zone euro est plus \u00e9lev\u00e9, si la fr\u00e9quence des chocs asym\u00e9triques est plus faible et si le financement commun d’objectifs partag\u00e9s augmente, les cas o\u00f9 une capacit\u00e9 budg\u00e9taire sera r\u00e9ellement n\u00e9cessaire deviendront plus rares.<\/p>\n\n\n\n

L’argument selon lequel l’int\u00e9gration fiscale est plus susceptible de se faire par le biais de biens publics plut\u00f4t que par la stabilisation ne doit cependant pas conduire \u00e0 dire que ces derniers ne seront pas n\u00e9cessaires. M\u00eame dans les zones \u00e9conomiques fortement int\u00e9gr\u00e9es, la stabilisation est n\u00e9cessaire pour r\u00e9pondre aux besoins de stabilisation plut\u00f4t qu’aux besoins d’allocation. Ils sont souvent occult\u00e9s parce que les politiques d’allocation peuvent \u00eatre politiquement plus opportunes, mais cela ne devrait pas d\u00e9tourner l’attention de l’argument \u00e9conomique selon lequel les instruments de stabilisation sont n\u00e9cessaires.<\/p>\n\n\n\n

La question clef est d\u00e9sormais de savoir si l’Europe peut ouvrir une voie diff\u00e9rente vers l’union fiscale. L’histoire nous apprend que les budgets communs ont rarement \u00e9t\u00e9 cr\u00e9\u00e9s en compl\u00e9ment de l’int\u00e9gration mon\u00e9taire, mais plut\u00f4t pour atteindre des objectifs sp\u00e9cifiques dans l’int\u00e9r\u00eat public. Aux \u00c9tats-Unis, c’est la guerre d’ind\u00e9pendance qui a donn\u00e9 lieu au \u00ab moment hamiltonien \u00bb de la prise en charge de la dette par le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral. Au Canada et en Allemagne, les premiers imp\u00f4ts f\u00e9d\u00e9raux directs \u2014 hormis les droits de douane \u2014 ont \u00e9t\u00e9 cr\u00e9\u00e9s pour g\u00e9n\u00e9rer de nouvelles recettes afin de financer la Premi\u00e8re Guerre mondiale. C’est la n\u00e9cessit\u00e9 de surmonter la Grande D\u00e9pression qui a conduit \u00e0 l’expansion du budget f\u00e9d\u00e9ral am\u00e9ricain dans les ann\u00e9es 1930. Jusqu’\u00e0 aujourd’hui, l’Europe n’a jamais \u00e9t\u00e9 confront\u00e9e \u00e0 autant d’objectifs supranationaux communs, c’est-\u00e0-dire des objectifs qui ne peuvent \u00eatre g\u00e9r\u00e9s par des pays agissant seuls. <\/p>\n\n\n\n

Nous vivons une s\u00e9rie de transitions majeures qui n\u00e9cessiteront de vastes investissements communs. La Commission europ\u00e9enne estime les besoins d’investissement pour la transition verte \u00e0 plus de 600 milliards d’euros par an jusqu’en 2030 \u2014 et entre un quart et un cinqui\u00e8me de cette somme devra \u00eatre financ\u00e9e par le secteur public. <\/p>\n\n\n\n

Les budgets communs ont rarement \u00e9t\u00e9 cr\u00e9\u00e9s en compl\u00e9ment de l’int\u00e9gration mon\u00e9taire, mais plut\u00f4t pour atteindre des objectifs sp\u00e9cifiques dans l’int\u00e9r\u00eat public.<\/p>Mario Draghi<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n

Nous sommes \u00e9galement confront\u00e9s \u00e0 une transition g\u00e9opolitique<\/a>, induite par le d\u00e9couplage entre les \u00c9tats-Unis et la Chine, dans laquelle nous ne pouvons plus compter sur des pays hostiles pour nos approvisionnements critiques. Cela n\u00e9cessitera une r\u00e9orientation substantielle des investissements vers le renforcement des capacit\u00e9s sur le territoire national ou avec des partenaires. Par ailleurs, jamais dans l’histoire de l’Union ses valeurs fondatrices de paix, de d\u00e9mocratie et de libert\u00e9 n’ont \u00e9t\u00e9 autant remises en question que par la guerre en Ukraine. L’une des cons\u00e9quences imm\u00e9diates est que nous devons op\u00e9rer une transition vers une d\u00e9fense europ\u00e9enne commune beaucoup plus forte si nous voulons, au minimum, atteindre l’objectif de 2 % du PIB fix\u00e9 par l’OTAN en mati\u00e8re de d\u00e9penses militaires. <\/p>\n\n\n\n

L’appel le plus audacieux du discours de M. Draghi est sans doute son plaidoyer en faveur d’un budget europ\u00e9en plus important, compte tenu des besoins de financement de la lutte contre le changement climatique, des exigences en mati\u00e8re de d\u00e9penses de d\u00e9fense et de l’adaptation \u00e0 un monde o\u00f9 les int\u00e9r\u00eats g\u00e9o\u00e9conomiques des \u00c9tats-Unis et de la Chine sont en concurrence, ainsi que de la n\u00e9cessit\u00e9 d’\u00e9largir l’Europe. La somme de ces d\u00e9fis promet de faire des prochaines n\u00e9gociations sur le budget de l’Union potentiellement les plus difficiles depuis des g\u00e9n\u00e9rations et il est utile de fixer le bon niveau d’ambition pour ces discussions d\u00e8s le d\u00e9but.<\/p>\n\n\n\n

Mais en l’\u00e9tat actuel des choses, la structure institutionnelle de l’Europe n’est pas bien adapt\u00e9e pour mener \u00e0 bien ces transitions \u2014 comme le montre une comparaison avec les \u00c9tats-Unis. Ici, l’accent est d\u00e9sormais mis sur ce que l’on appelle le \u00ab statecraft \u00bb<\/a>, o\u00f9 les d\u00e9penses f\u00e9d\u00e9rales, les changements r\u00e9glementaires et les incitations fiscales s’alignent sur les objectifs strat\u00e9giques des \u00c9tats-Unis. La loi sur la r\u00e9duction de l’inflation, par exemple, permettra \u00e0 la fois d’acc\u00e9l\u00e9rer les d\u00e9penses \u00e9cologiques, d’attirer les investissements \u00e9trangers et de restructurer les cha\u00eenes d’approvisionnement en faveur des \u00c9tats-Unis. L\u2019Europe ne dispose pas d’une strat\u00e9gie \u00e9quivalente pour int\u00e9grer les d\u00e9penses au niveau de l’Union<\/a>, les r\u00e8gles en mati\u00e8re d’aides d’\u00c9tat et les plans budg\u00e9taires nationaux, comme le montre l’exemple du changement climatique. \u00c0 l’expiration du programme Next Generation EU<\/em><\/a>, il n’existe aucune proposition d’instrument f\u00e9d\u00e9ral pour le remplacer afin d’effectuer les d\u00e9penses n\u00e9cessaires li\u00e9es au climat. Les r\u00e8gles de l’Union en mati\u00e8re d’aides d’\u00c9tat limitent la capacit\u00e9 des autorit\u00e9s nationales \u00e0 poursuivre activement une politique industrielle verte. Nos r\u00e8gles budg\u00e9taires ne pr\u00e9voient par ailleurs aucune exception pour permettre des investissements \u00e0 long terme suffisants. Si nous n’agissons pas, nous risquons fort de ne pas atteindre nos objectifs en mati\u00e8re de climat et de perdre notre base industrielle au profit de r\u00e9gions qui s’imposent moins de contraintes.<\/p>\n\n\n\n

L’appel \u00e0 un budget europ\u00e9en ambitieux est aussi coh\u00e9rent avec les risques que Draghi per\u00e7oit dans la configuration actuelle o\u00f9 l’assouplissement des r\u00e8gles en mati\u00e8re d’aides d’\u00c9tat avec des r\u00e8gles budg\u00e9taires relativement strictes au niveau national ne ferait qu’entra\u00eener une fragmentation interne de l’Union et des conflits. On ne peut y rem\u00e9dier qu’en assouplissant davantage les r\u00e8gles budg\u00e9taires ou en europ\u00e9anisant une plus grande partie de la politique \u00e9conomique de l’Union. Il s’agit l\u00e0 d’un point essentiel qui n’a pas \u00e9t\u00e9 suffisamment soulign\u00e9 lors du bref d\u00e9bat sur la r\u00e9ponse de l’Union \u00e0 l’IRA et qui se retournera in\u00e9vitablement contre l’Union au point de faire \u00e9chouer les n\u00e9gociations en cours sur les r\u00e8gles budg\u00e9taires de l’Union, peut-\u00eatre \u00e0 juste titre. Il est frappant de constater que Draghi n’apporte qu’un soutien mod\u00e9r\u00e9 \u00e0 la proposition actuelle de r\u00e9forme des r\u00e8gles budg\u00e9taires.<\/p>\n\n\n\n

Deux options s’offrent donc \u00e0 nous. Premi\u00e8rement, nous pouvons assouplir les r\u00e8gles relatives aux aides d’\u00c9tat et les r\u00e8gles budg\u00e9taires, afin de permettre aux \u00c9tats membres d’assumer pleinement la charge des d\u00e9penses d’investissement. Toutefois, ce faisant, nous cr\u00e9erons une fragmentation car, m\u00eame avec la plus grande marge de man\u0153uvre que les march\u00e9s accordent aujourd’hui \u00e0 la zone euro, les pays disposant d’une plus grande marge de man\u0153uvre budg\u00e9taire auront beaucoup plus de latitude pour d\u00e9penser que les autres. Comme nous l’a appris l’accord de Deauville, la fragmentation n’a pas de sens lorsqu’il existe un objectif supranational que les pays ne peuvent pas atteindre seuls. De m\u00eame que l’euro ne peut \u00eatre stable si de larges pans de l’union mon\u00e9taire sont d\u00e9faillants, de m\u00eame le changement climatique ne peut \u00eatre r\u00e9solu en r\u00e9duisant les \u00e9missions de carbone d’un pays plus rapidement qu’un autre. Cela signifie donc que la seule option qui nous permette d’atteindre nos objectifs est la seconde : saisir cette occasion pour red\u00e9finir l’Union, son cadre budg\u00e9taire et \u2014 avec un nouvel \u00e9largissement sur la table \u2014 son processus de prise de d\u00e9cision, et les adapter aux d\u00e9fis auxquels nous sommes confront\u00e9s. Il se trouve que la question de la red\u00e9finition des r\u00e8gles budg\u00e9taires est actuellement \u00e0 l’ordre du jour. <\/p>\n\n\n\n

Le principal d\u00e9fi pour la zone euro est que nous comptons sur les r\u00e8gles budg\u00e9taires au niveau national pour atteindre de multiples objectifs diff\u00e9rents. \u00c9tant donn\u00e9 le r\u00f4le stabilisateur crucial des budgets nationaux, nous avons besoin de r\u00e8gles qui permettent \u00e0 la politique anticyclique de r\u00e9pondre aux chocs locaux. Nous avons \u00e9galement besoin de r\u00e8gles qui facilitent les investissements massifs qui sont requis. Enfin, nous devons garantir la cr\u00e9dibilit\u00e9 \u00e0 moyen terme des politiques budg\u00e9taires nationales dans un contexte de niveaux d’endettement post-pand\u00e9mique tr\u00e8s \u00e9lev\u00e9s. Mais il existe un compromis inh\u00e9rent entre ces objectifs. Pour assurer la cr\u00e9dibilit\u00e9 budg\u00e9taire, les r\u00e8gles doivent \u00eatre plus automatiques et contenir moins de pouvoir discr\u00e9tionnaire. Mais comme aucune r\u00e8gle ne peut \u00eatre adapt\u00e9e \u00e0 toutes les \u00e9ventualit\u00e9s, une plus grande automaticit\u00e9 limitera toujours la capacit\u00e9 des gouvernements \u00e0 r\u00e9agir \u00e0 des chocs impr\u00e9vus. De m\u00eame, des r\u00e8gles cr\u00e9dibles n\u00e9cessitent des ajustements sur des p\u00e9riodes qui ne soient pas trop \u00e9tendues. Or le type d’investissements dont nous avons besoin aujourd’hui implique des engagements de d\u00e9penses \u00e0 long terme, dont beaucoup d\u00e9passent la dur\u00e9e de vie des gouvernements qui les r\u00e9alisent.<\/p>\n\n\n\n

La Commission europ\u00e9enne a tent\u00e9 de r\u00e9soudre ces probl\u00e8mes en proposant de se concentrer sur une r\u00e8gle de d\u00e9penses li\u00e9e \u00e0 la trajectoire de la dette \u00e0 moyen terme d’un pays. Il s’agirait certainement d’une am\u00e9lioration par rapport aux pr\u00e9c\u00e9dents plafonds de d\u00e9ficit, car les r\u00e8gles de d\u00e9penses ne seraient pas affect\u00e9es par les recettes exceptionnelles en p\u00e9riode de croissance, ce qui permettrait \u00e0 la politique budg\u00e9taire de jouer un r\u00f4le anticyclique et stabilisateur en cas de retournement du cycle. La trajectoire des d\u00e9penses peut \u00e9galement \u00eatre ajust\u00e9e pour les pays qui entreprennent des investissements en allongeant la p\u00e9riode jusqu’\u00e0 ce que la trajectoire de la dette commence \u00e0 diminuer. Mais tout cela se fera in\u00e9vitablement au prix de l’automaticit\u00e9 et, peut-\u00eatre, de l’applicabilit\u00e9. Ainsi, si nous regardons plus loin, nous devons reconna\u00eetre que des r\u00e8gles budg\u00e9taires vraiment cr\u00e9dibles ne peuvent fonctionner sans une refonte \u00e9quivalente de l’attribution des pouvoirs budg\u00e9taires. Comme les r\u00e8gles automatiques repr\u00e9sentent un transfert de pouvoirs vers le centre, elles ne peuvent fonctionner que si elles s’accompagnent d’un plus grand degr\u00e9 de d\u00e9penses de la part du centre.<\/p>\n\n\n\n

Draghi \u00e9tablit un lien efficace entre les r\u00e8gles budg\u00e9taires de l’Union et la n\u00e9cessit\u00e9 d’augmenter ses d\u00e9penses. Les r\u00e8gles automatiques repr\u00e9sentent une d\u00e9volution de la politique fiscale qui ne peut \u00eatre accept\u00e9e qu’en \u00e9change d’une augmentation des d\u00e9penses fiscales au niveau central, ce que la proposition actuelle de r\u00e9forme des r\u00e8gles budg\u00e9taires ne propose pas. Le soutien de Draghi \u00e0 un tel accord explicite poussera les n\u00e9gociations budg\u00e9taires de l’Union vers un accord global plus large qui inclut les r\u00e8gles budg\u00e9taires, le budget de l’Union, le NGEU2 et les ressources propres. Cela devrait \u00eatre au c\u0153ur du prochain programme de travail de la Commission europ\u00e9enne.<\/p>\n\n\n\n

C’est en gros ce que l’on observe aux \u00c9tats-Unis, o\u00f9 le transfert de pouvoirs au gouvernement f\u00e9d\u00e9ral permet aux \u00c9tats de disposer de r\u00e8gles budg\u00e9taires largement inflexibles. Les budgets \u00e9quilibr\u00e9s au niveau des \u00c9tats sont cr\u00e9dibles pr\u00e9cis\u00e9ment gr\u00e2ce aux transferts fiscaux et aux d\u00e9penses f\u00e9d\u00e9rales pour des projets communs, qui permettent de faire face \u00e0 des chocs impr\u00e9vus et de financer des objectifs communs. La zone euro ne reproduira probablement jamais cette structure dans son int\u00e9gralit\u00e9, \u00e9tant donn\u00e9 la taille beaucoup plus importante des budgets nationaux par rapport \u00e0 ceux des \u00c9tats am\u00e9ricains. Mais il y a de bonnes raisons d’importer certains \u00e9l\u00e9ments. Tout d’abord, si nous d\u00e9coupions et f\u00e9d\u00e9ralisions une partie des d\u00e9penses d’investissement n\u00e9cessaires \u00e0 la r\u00e9alisation d’objectifs communs<\/a>, nous utiliserions notre espace budg\u00e9taire de mani\u00e8re beaucoup plus efficace.<\/p>\n\n\n\n

Des r\u00e8gles budg\u00e9taires vraiment cr\u00e9dibles ne peuvent fonctionner sans une refonte \u00e9quivalente de l’attribution des pouvoirs budg\u00e9taires.<\/p>Mario Draghi<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n

Car l’asym\u00e9trie de l’espace budg\u00e9taire europ\u00e9en \u2014 certains pays pouvant d\u00e9penser beaucoup plus que d’autres \u2014 conduit \u00e0 un gaspillage lorsque l\u2019on parle d’objectifs communs tels que le climat et la d\u00e9fense : si certains pays peuvent d\u00e9penser librement pour ces objectifs et d’autres non, l’impact de toutes les d\u00e9penses est moindre, car aucun n’est en mesure d’assurer la s\u00e9curit\u00e9 climatique ou militaire. Deuxi\u00e8mement, l’\u00e9mission d’une dette commune plus importante pour financer cet investissement permettrait d’\u00e9largir la marge de man\u0153uvre budg\u00e9taire collective dont nous disposons. Les co\u00fbts d’emprunt de l’Union sont inf\u00e9rieurs aux co\u00fbts d’emprunt moyens pond\u00e9r\u00e9s de ses \u00c9tats membres, et ils sont presque identiques \u00e0 ceux du m\u00e9canisme de financement mis en place pendant la crise, le MES \u2014 bien que ce dernier dispose d’un capital lib\u00e9r\u00e9 si important qu’il pourrait racheter 70 % de ses obligations \u00e0 leur valeur nominale. Cela sugg\u00e8re que les investisseurs font largement confiance \u00e0 la capacit\u00e9 de l’Union d’extraire de chaque pays participant le futur flux de recettes n\u00e9cessaire au service de la dette sous-jacente. Cela signifie que nous disposons d’un potentiel inexploit\u00e9 d’interm\u00e9diation de la dette et de r\u00e9duction des co\u00fbts d’emprunt globaux dans l’Union.<\/p>\n\n\n\n

L’un des arguments avanc\u00e9s ces derniers mois contre l’\u00e9mission de dette commune a \u00e9t\u00e9 l’augmentation du co\u00fbt de l’emprunt pour la dette de l’Union. Ici, Draghi r\u00e9duit un peu les arguments en montrant que le co\u00fbt d’emprunt actuel est essentiellement inf\u00e9rieur \u00e0 la moyenne pond\u00e9r\u00e9e du co\u00fbt d’emprunt des diff\u00e9rents \u00c9tats membres. Mais il ne va pas plus loin en affirmant qu’il pourrait en fait converger vers le co\u00fbt d’emprunt le plus bas si l’Union se voyait accorder des pouvoirs d’imposition plus clairs et un march\u00e9 de la dette plus liquide et plus approfondi.<\/p>\n\n\n\n

Toutefois, le transfert d’un plus grand nombre de t\u00e2ches au niveau f\u00e9d\u00e9ral n\u00e9cessiterait la confiance des \u00c9tats membres dans la capacit\u00e9 et l’int\u00e9grit\u00e9 des autorit\u00e9s nationales \u00e0 d\u00e9penser des fonds communs, \u00e9tant donn\u00e9 qu’une grande partie de la mise en \u0153uvre se ferait encore au niveau national. De plus, cela n\u00e9cessiterait une modification proportionnelle de nos r\u00e8gles budg\u00e9taires dans le sens d’une moins grande flexibilit\u00e9. L’\u00e9mission d’une plus grande quantit\u00e9 de dette europ\u00e9enne r\u00e9duirait, toutes choses \u00e9gales par ailleurs, la capacit\u00e9 fiscale \u00e0 assurer le service de la dette nationale. Cela signifie que nous devrions au moins veiller \u00e0 ce que les \u00c9tats membres fortement endett\u00e9s utilisent l’espace budg\u00e9taire cr\u00e9\u00e9 par les d\u00e9penses communes pour am\u00e9liorer leurs perspectives budg\u00e9taires, en partie gr\u00e2ce \u00e0 des effets positifs sur la croissance.Pour l’instant, il y a des limites \u00e0 ce que nous pouvons faire dans cette direction, notamment parce que le co\u00fbt d’emprunt de l’Union est encore sup\u00e9rieur \u00e0 celui de ses membres les plus forts \u2014 ce qui signifie qu’un plus grand nombre d’emprunts communs pourrait \u00eatre per\u00e7u comme une forme de transfert fiscal non autoris\u00e9. <\/p>\n\n\n\n

Une possibilit\u00e9 consiste donc \u00e0 proc\u00e9der \u2014 comme nous l’avons fait jusqu’\u00e0 pr\u00e9sent \u2014 \u00e0 une int\u00e9gration technocratique, en apportant des changements apparemment techniques et en esp\u00e9rant que les changements politiques suivront. Cette approche a fini par r\u00e9ussir avec l’euro, et elle a finalement rendu l’Union plus forte. Mais les co\u00fbts ont \u00e9t\u00e9 \u00e9lev\u00e9s et les progr\u00e8s ont \u00e9t\u00e9 lents. L’autre possibilit\u00e9 consiste \u00e0 engager un v\u00e9ritable processus politique, dans lequel l’objectif final est explicite d\u00e8s le d\u00e9part et approuv\u00e9 par les \u00e9lecteurs sous la forme d’une modification du trait\u00e9 de l’Union. Cette voie a \u00e9chou\u00e9 au milieu des ann\u00e9es 2000 et les d\u00e9cideurs politiques l’ont \u00e9vit\u00e9e depuis, mais je pense qu’il y a aujourd’hui plus d’espoir de voir les choses bouger. \u00c0 mesure que l’Union s’\u00e9largira aux Balkans et \u00e0 l’Ukraine, il sera essentiel de rouvrir les trait\u00e9s pour s’assurer que nous ne r\u00e9p\u00e9terons pas les erreurs du pass\u00e9 en \u00e9largissant notre p\u00e9riph\u00e9rie sans renforcer le centre. Cela devrait permettre d’aligner naturellement nos objectifs communs, notre prise de d\u00e9cision collective et nos r\u00e8gles budg\u00e9taires.<\/p>\n\n\n\n

Enfin, Draghi met en garde contre le danger de continuer \u00e0 proc\u00e9der \u00e0 une int\u00e9gration technocratique en catimini et sugg\u00e8re que l’\u00e9conomie politique de la r\u00e9forme des trait\u00e9s a chang\u00e9. Il y a d\u00e9sormais suffisamment \u00e0 perdre en cas d’inaction pour encourager m\u00eame les plus retardataires \u00e0 agir. Il s’agit d’un appel audacieux \u00e0 un moment o\u00f9 la plupart des dirigeants europ\u00e9ens semblent se refroidir apr\u00e8s avoir tenu des discours tr\u00e8s ambitieux. Le grand avantage d’\u00eatre un homme d’\u00c9tat sans \u00c9tat est peut-\u00eatre de pouvoir dire la v\u00e9rit\u00e9 au pouvoir plus librement.<\/p>\n\n\n\n

Le point de d\u00e9part de toute modification future du trait\u00e9 doit \u00eatre la reconnaissance du nombre croissant d’objectifs communs et de la n\u00e9cessit\u00e9 de les financer ensemble, ce qui n\u00e9cessite une forme diff\u00e9rente de repr\u00e9sentation et de prise de d\u00e9cision centralis\u00e9e. Une \u00e9volution vers des r\u00e8gles plus automatiques deviendrait alors plus r\u00e9aliste. Je crois que les Europ\u00e9ens sont plus pr\u00eats qu’il y a vingt ans \u00e0 s’engager dans cette voie, car aujourd’hui ils n’ont vraiment que trois options : la paralysie, la sortie ou l’int\u00e9gration<\/a>. Les sondages montrent clairement que les citoyens ressentent de plus en plus une menace ext\u00e9rieure, notamment depuis l’invasion russe, ce qui rend la paralysie de plus en plus inacceptable. Les arguments en faveur de la sortie sont pass\u00e9s de la th\u00e9orie \u00e0 la r\u00e9alit\u00e9 avec le Brexit et, si les avantages d’une sortie de l’Union semblent tr\u00e8s incertains, les co\u00fbts d’une int\u00e9gration renforc\u00e9e sont beaucoup moins \u00e9lev\u00e9s.<\/p>\n\n\n\n

Le trilemme dans lequel se trouve l’Europe : paralysie, sortie ou int\u00e9gration sont en effet les trois choix auxquels les Europ\u00e9ens sont confront\u00e9s et Drahi a probablement raison de dire que les dangers des deux premiers pourraient rendre le dernier plus attrayant et possible aujourd’hui qu’il ne l’a jamais \u00e9t\u00e9 au cours des deux derni\u00e8res d\u00e9cennies.<\/p>\n\n\n\n

Ainsi, la paralysie et la sortie paraissant peu attrayantes, les co\u00fbts relatifs d’une int\u00e9gration plus pouss\u00e9e sont d\u00e9sormais moins \u00e9lev\u00e9s. \u00c0 ce stade de l’histoire, nous ne pouvons pas rester immobiles ou \u2014 comme la bicyclette de Jean Monnet <\/a>\u2014 nous tomberons. Les strat\u00e9gies qui ont assur\u00e9 notre prosp\u00e9rit\u00e9 et notre s\u00e9curit\u00e9 dans le pass\u00e9 \u2014 compter sur les \u00c9tats-Unis pour la s\u00e9curit\u00e9, sur la Chine pour les exportations et sur la Russie pour l’\u00e9nergie \u2014 sont aujourd’hui devenues soit insuffisantes, soit incertaines, soit inacceptables. Les d\u00e9fis du changement climatique et de la migration ne font que renforcer le sentiment qu\u2019il y a urgence \u00e0 am\u00e9liorer la capacit\u00e9 d’action de l’Europe. Or nous ne pourrons pas renforcer cette capacit\u00e9 sans revoir le cadre budg\u00e9taire de l’Europe, et j’ai tent\u00e9 d’esquisser les directions que ce changement pourrait prendre. En fin de compte, la guerre en Ukraine a red\u00e9fini notre Union plus profond\u00e9ment \u2014 non seulement dans ses membres et dans ses objectifs communs, mais aussi dans la conscience qu’elle a cr\u00e9\u00e9e que notre avenir est enti\u00e8rement entre nos mains, et dans notre unit\u00e9.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

\u00catre un homme d\u2019\u00c9tat sans \u00c9tat \u00e0 g\u00e9rer pr\u00e9sente un avantage incomparable  : pouvoir dire la v\u00e9rit\u00e9 plus librement \u00e0 ceux qui ont \u00e0 gouverner.
\nTirant toutes les le\u00e7ons de l’histoire de l’euro, Mario Draghi plaide en faveur d’une Union nouvelle pour accomplir une \u00ab  transition g\u00e9opolitique  \u00bb inspir\u00e9e et impos\u00e9e par les nouvelles permanences europ\u00e9ennes.
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