{"id":142569,"date":"2022-03-28T10:00:00","date_gmt":"2022-03-28T08:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/?p=142569"},"modified":"2022-06-01T15:17:58","modified_gmt":"2022-06-01T13:17:58","slug":"diplomatie-tranquille-et-representation-plurielle-lunion-europeenne-a-lepreuve-de-la-guerre-en-ukraine","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/2022\/03\/28\/diplomatie-tranquille-et-representation-plurielle-lunion-europeenne-a-lepreuve-de-la-guerre-en-ukraine\/","title":{"rendered":"\u00ab&#160;Diplomatie tranquille&#160;\u00bb et repr\u00e9sentation plurielle&#160;: l\u2019Union europ\u00e9enne \u00e0 l\u2019\u00e9preuve de la guerre en Ukraine"},"content":{"rendered":"\n<p class=\"has-drop-cap\">Apr\u00e8s la crise migratoire engendr\u00e9e par la guerre en Syrie, apr\u00e8s le Brexit et alors que la crise sanitaire s\u00e9vit encore, la diplomatie de l\u2019Union europ\u00e9enne est soumise par la guerre russo-ukrainienne \u00e0 une \u00e9preuve encore plus grave. Elle ne l\u2019avait pas connue sur son propre continent depuis les guerres de Yougoslavie entre 1991 et 1995 et celle du Kosovo de 1998-1999.<\/p>\n\n\n\n<p>\u00c9branl\u00e9e dans ses pratiques, questionn\u00e9e sur sa raison d\u2019\u00eatre, elle cherche sa place dans un espace m\u00e9diatico-politique, o\u00f9 se d\u00e9ploient expertises militaires, indignations intellectuelles et \u00e9motions des opinions publiques. Dans un contexte d\u2019intrication d\u2019actes guerriers et de n\u00e9gociations, publiques ou officieuses, elle se heurte \u00e0 une difficult\u00e9 essentielle&#160;: celle li\u00e9e \u00e0 la fonction de repr\u00e9sentation. \u00ab&#160;Corps ind\u00e9fini&#160;\u00bb, pour reprendre l\u2019expression du diplomate Maxime Lefebvre&nbsp;<span class='whitespace-nowrap'><span id='easy-footnote-1-142569' class='easy-footnote-margin-adjust'><\/span><span class='easy-footnote'><a href='https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/2022\/03\/28\/diplomatie-tranquille-et-representation-plurielle-lunion-europeenne-a-lepreuve-de-la-guerre-en-ukraine\/#easy-footnote-bottom-1-142569' title='Maxime Lefebvre, \u00ab&amp;#160;La politique \u00e9trang\u00e8re et de s\u00e9curit\u00e9 europ\u00e9enne&amp;#160;: politique commune ou agr\u00e9gat de diplomaties nationales&amp;#160;?&amp;#160;\u00bb, &lt;em&gt;Question d\u2019Europe&lt;\/em&gt;, 299, 20 janvier 2014.'><sup>1<\/sup><\/a><\/span><\/span>, l\u2019Union a voulu incarner la possibilit\u00e9 d\u2019une repr\u00e9sentation en des termes ni \u00e9tatiques, ni nationaux. Elle se pr\u00e9sente comme un syst\u00e8me de repr\u00e9sentations multiples qu\u2019elle tente depuis une dizaine d\u2019ann\u00e9es d\u2019homog\u00e9n\u00e9iser et d\u2019unifier gr\u00e2ce au Service europ\u00e9en d\u2019action ext\u00e9rieure, institu\u00e9 par le trait\u00e9 de Lisbonne en 2007 et entr\u00e9 en fonctionnement en 2011. Pour le comprendre, il faut faire retour sur les circonstances de son d\u00e9veloppement.<\/p>\n\n\n\n<figure class=\"wp-block-embed is-type-rich is-provider-spotify wp-block-embed-spotify\"><div class=\"wp-block-embed__wrapper\">\n <iframe loading=\"lazy\" title=\"Spotify Embed: Laurence Badel et Federica Mogherini - Diplomatie Tranquille et repr\u00e9sentation plurielle\" style=\"border-radius: 12px\" width=\"100%\" height=\"152\" frameborder=\"0\" allowfullscreen allow=\"autoplay; clipboard-write; encrypted-media; fullscreen; picture-in-picture\" src=\"https:\/\/open.spotify.com\/embed\/episode\/7qHdK1VtkFXIhVBXUtDTSi?si=91Abd1iqQdG9E7gh8Dm-aw&#038;utm_source=oembed\"><\/iframe>\n<\/div><\/figure>\n\n\n\n<p><em>Cet article pr\u00e9c\u00e8de une conf\u00e9rence au Coll\u00e8ge d&rsquo;Europe o\u00f9 Laurence Badel et Federica Mogherini discutent des enjeux de la diplomatie europ\u00e9enne.<\/em><\/p>\n\n\n\n<p>Incarnant les \u00ab&#160;formes civiles de la puissance&#160;\u00bb selon l\u2019expression utilis\u00e9e au milieu des ann\u00e9es 1970, par Fran\u00e7ois Duch\u00eane, un conseiller de Jean Monnet, la Communaut\u00e9 naissante a pris au mot le concept qu\u2019avait lanc\u00e9 le Secr\u00e9taire g\u00e9n\u00e9ral de l\u2019ONU Dag Hammarsj\u00f6ld en 1955&#160;: elle s\u2019est construite comme une \u00ab&#160;diplomatie tranquille&#160;\u00bb, une <em>quiet diplomacy<\/em>, pour laquelle la guerre n&rsquo;\u00e9tait \u00ab&#160;en aucune fa\u00e7on l&rsquo;ultime ressource de la diplomatie&#160;\u00bb&nbsp;<span class='whitespace-nowrap'><span id='easy-footnote-2-142569' class='easy-footnote-margin-adjust'><\/span><span class='easy-footnote'><a href='https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/2022\/03\/28\/diplomatie-tranquille-et-representation-plurielle-lunion-europeenne-a-lepreuve-de-la-guerre-en-ukraine\/#easy-footnote-bottom-2-142569' title='Dag Hammarskj\u00f6ld, &lt;em&gt;The United Nations. An appraisal&lt;\/em&gt;, New Dehli, 1956.'><sup>2<\/sup><\/a><\/span><\/span>. Cet axiome, elle se l\u2019est appliqu\u00e9 \u00e0 elle-m\u00eame, par l\u2019int\u00e9gration administrative de ses \u00c9tats-membres et par la mise en \u0153uvre de pratiques de n\u00e9gociation originales, \u00e0 la fois \u00e0 usage interne et avec le monde ext\u00e9rieur, fond\u00e9es sur la recherche du consensus. Pour forger une culture commune, elle a attach\u00e9 beaucoup d\u2019importance \u00e0 la formation de ses fonctionnaires&#160;:\u00a0une kyrielle d\u2019institutions en t\u00e9moigne \u2013 Coll\u00e8ge d\u2019Europe de Bruges (1949), Centre europ\u00e9en universitaire de Nancy (1950), Institut des hautes \u00e9tudes europ\u00e9ennes de Strasbourg (1951) etc. En revanche, l\u2019id\u00e9e de cr\u00e9er une acad\u00e9mie europ\u00e9enne proprement diplomatique qui a pris son essor, au lendemain de la signature du trait\u00e9 de Maastricht, et a \u00e9t\u00e9 relanc\u00e9e dans le cadre des travaux de la Convention pour le futur de l\u2019Europe, n\u2019a pas abouti.<\/p>\n\n\n\n<p>Cette \u00ab&#160;diplomatie tranquille&#160;\u00bb a aussi r\u00e9gi la relation avec les pays tiers. La Communaut\u00e9 europ\u00e9enne s\u2019est construite comme une entit\u00e9 politique <em>sui generis<\/em>, se projetant dans le monde comme une autorit\u00e9 morale gr\u00e2ce \u00e0 la diffusion de ses valeurs et aussi par des politiques commerciales, de coop\u00e9ration et d\u2019aide au d\u00e9veloppement. Pr\u00e9ventive, son action s\u2019est inscrite dans le r\u00e9seau plus large des institutions paneurop\u00e9ennes, travaillant en synergie avec le Conseil de l\u2019Europe et l\u2019OSCE.<\/p>\n\n\n\n<figure class=\"wp-block-pullquote\"><blockquote><p>Les \u00c9tats membres de l\u2019Union n\u2019ont jamais compl\u00e8tement renonc\u00e9 \u00e0 la ma\u00eetrise de l\u2019outil diplomatique, \u00e0 la capacit\u00e9 de n\u00e9gocier et de conclure des trait\u00e9s au c\u0153ur de la d\u00e9finition classique de la souverainet\u00e9. <\/p><cite>Laurence Badel<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n<p>Pourtant les \u00c9tats membres de l\u2019Union n\u2019ont jamais compl\u00e8tement renonc\u00e9 \u00e0 la ma\u00eetrise de l\u2019outil diplomatique, \u00e0 la capacit\u00e9 de n\u00e9gocier et de conclure des trait\u00e9s au c\u0153ur de la d\u00e9finition classique de la souverainet\u00e9. S\u2019ils ont enclench\u00e9, dans les ann\u00e9es 1970, un processus de coordination de leurs politiques ext\u00e9rieures (la Coop\u00e9ration politique europ\u00e9enne), ils l\u2019ont fait hors de la sph\u00e8re communautaire, en d\u00e9veloppant des r\u00e9seaux \u00e0 plusieurs niveaux entre les ministres, les directeurs politiques et les \u00ab&#160;correspondants europ\u00e9ens&#160;\u00bb (les fameux \u00ab&#160;Coreu&#160;\u00bb) de leurs administrations des affaires \u00e9trang\u00e8res. Aujourd\u2019hui, et depuis le trait\u00e9 d\u2019Amsterdam de 1999, le COPS, Comit\u00e9 politique et de s\u00e9curit\u00e9, qui est issu de ce processus, demeure l\u2019instance centrale de cette coordination. Dans les pays tiers, les D\u00e9l\u00e9gations de l\u2019Union, rattach\u00e9es au Service europ\u00e9en d\u2019action ext\u00e9rieure depuis 2010, cohabitent toujours avec les ambassades \u00e9tatiques. La tr\u00e8s lente mutualisation des ambassades et consulats exprime les r\u00e9sistances persistantes \u00e0 l\u2019id\u00e9e d\u2019une souverainet\u00e9 partag\u00e9e en mati\u00e8re de repr\u00e9sentation diplomatique, m\u00eame si quelques initiatives pionni\u00e8res ont eu lieu comme le <em>Pan Nordic Building<\/em>, qui accueille depuis 1999 \u00e0 Berlin, en lisi\u00e8re de Tiergarten, les ambassades du Danemark, de l&rsquo;Islande, de la Norv\u00e8ge, de la Su\u00e8de et de la Finlande, et un b\u00e2timent commun, le <em>Fellushus<\/em>, ou l\u2019ambassade franco-allemande de Dacca, au Bangladesh, inaugur\u00e9e en mai 2017. En 2020, 74 d\u00e9l\u00e9gations de l\u2019Union ont conclu des accords de colocalisation avec des \u00c9tats membres, la Commission ou des missions des Nations unies.<\/p>\n\n\n\n<p>Enfin, la diplomatie de l\u2019Union a refus\u00e9 de s\u2019identifier \u00e0 un chef politique charismatique. Cruel, l\u2019ancien pr\u00e9sident Val\u00e9ry Giscard d\u2019Estaing avait lanc\u00e9 en 2009 lors de la d\u00e9signation de la premi\u00e8re Haute Repr\u00e9sentante pour les affaires \u00e9trang\u00e8res et la politique de s\u00e9curit\u00e9&#160;: \u00ab&#160;Hier les Europ\u00e9ens n\u2019ont pas fait le choix d\u2019un Washington&#160;\u00bb. Si une organisation intergouvernementale classique, l\u2019OTAN, a un repr\u00e9sentant identifi\u00e9, son secr\u00e9taire g\u00e9n\u00e9ral (aujourd\u2019hui Jens Stoltenberg), qui s\u2019exprime en son nom, la diplomatie de l\u2019Union repose aujourd\u2019hui sur une forme originale, tric\u00e9phale, de repr\u00e9sentation ext\u00e9rieure, avec la pr\u00e9sidente de la Commission (Ursula von der Leyen), le Haut Repr\u00e9sentant pour les affaires \u00e9trang\u00e8res et la politique de s\u00e9curit\u00e9 (Josep Borrell) et le pr\u00e9sident du Conseil europ\u00e9en (Charles Michel). A l\u2019\u00e9vidence, cette repr\u00e9sentation, qui refl\u00e8te la diversit\u00e9 de son action ext\u00e9rieure, demeure aujourd\u2019hui peu lisible pour les citoyens de l\u2019Union, susceptible de susciter des diff\u00e9rends entre ses trois t\u00eates, et peu respect\u00e9e par un certain nombre d\u2019\u00c9tats.<\/p>\n\n\n\n<p>La multiplication de camouflets protocolaires, impos\u00e9s entre janvier et avril 2021, aux repr\u00e9sentants de l\u2019Union par trois \u00c9tats (le Royaume-Uni, la Russie, la Turquie) a symbolis\u00e9 les limites de cette repr\u00e9sentation ext\u00e9rieure de l\u2019Union. Certes, le refus initial du gouvernement de Boris Johnson d\u2019accorder \u00e0 Joao Vale de Almeida, le chef de la d\u00e9l\u00e9gation de l\u2019Union \u00e0 Londres, le rang d\u2019ambassadeur avec les privil\u00e8ges et immunit\u00e9s diplomatiques aff\u00e9rents, a traduit, de mani\u00e8re symbolique, la difficult\u00e9 de reconna\u00eetre que le Royaume-Uni \u00e9tait devenu un pays tiers, la difficult\u00e9 de consacrer le Brexit. Mais il exprimait aussi l\u2019ambition de se penser comme une grande puissance \u00e0 l\u2019\u00e9chelle mondiale (<em>Global Britain<\/em>). En expulsant trois diplomates \u00e9tatiques, la Russie signifiait en f\u00e9vrier 2021 ne traiter qu\u2019avec des grandes puissances et s\u2019auto-proclamait telle. L\u2019affaire du sofa \u00e0 Ankara d\u2019avril 2021, en rappelant une autre affaire c\u00e9l\u00e8bre du sofa \u2013 en 1679, le marquis de Nointel, ambassadeur de Louis XIV, avait \u00e9t\u00e9 oblig\u00e9 de s\u2019asseoir non sur le sofa, \u00e0 c\u00f4t\u00e9 du Premier Vizir Kara Mustafa, mais sur un tabouret, au bas de l\u2019estrade \u2013 a pu \u00eatre interpr\u00e9t\u00e9e sur le mode de l\u2019offense&#160;: celle faite \u00e0 la pr\u00e9sidente de la Commission. L\u2019historienne, qui conna\u00eet les tensions s\u00e9culaires \u00e0 ces \u00ab&#160;fronti\u00e8res de l\u2019Europe&#160;\u00bb, y lit un nouveau sympt\u00f4me du d\u00e9chirement identitaire de ces trois \u00c9tats, \u00e0 cheval sur deux continents et pris entre des loyaut\u00e9s multiples. La Russie, la Turquie et le Royaume-Uni ont utilis\u00e9 tous trois des instruments protocolaires, \u00e0 des niveaux diff\u00e9rents, pour nier l\u2019existence de l\u2019Europe comme un tout, et maintenir l\u2019\u00e9change \u00e0 un niveau inter\u00e9tatique qui conforte leur propre puissance. Portant atteinte au prestige de l\u2019Union, les vexations protocolaires pr\u00e9sentaient n\u00e9anmoins la vertu, il y a un an, de permettre la canalisation de tensions violentes, aujourd\u2019hui d\u00e9brid\u00e9es.<\/p>\n\n\n\n<p>Face aux missions de bons offices, conduites par les repr\u00e9sentants d\u2019\u00c9tats autoritaires ou forts (la Chine, la Turquie, Isra\u00ebl etc.), la guerre en Ukraine pose cr\u00fbment la question d\u00e9rangeante de la capacit\u00e9 de l\u2019Union \u00e0 n\u00e9gocier l\u2019armistice, puis la red\u00e9finition de l\u2019ordre europ\u00e9en, en raison de sa repr\u00e9sentation plurielle, reflet de la difficult\u00e9 \u00e0 parler d\u2019une seule voix et d\u2019une diplomatie, con\u00e7ue comme pr\u00e9ventive, dot\u00e9e d\u2019outils lui offrant une capacit\u00e9 de m\u00e9diation internationale (missions de Petersberg, repr\u00e9sentants sp\u00e9ciaux) et de gestion civile des crises.<\/p>\n\n\n\n<p>Au regard des crit\u00e8res propres aux politiques de puissance, l\u2019Ukraine est en train de gagner sa place, en acquittant le \u00ab&#160;prix du sang&#160;\u00bb. Certains \u00c9tats europ\u00e9ens (France, Belgique, Espagne, R\u00e9publique Tch\u00e8que, Finlande), fournisseurs d\u2019armes de mani\u00e8re bilat\u00e9rale, prennent aussi position en vue du r\u00e8glement du conflit, m\u00eame si les \u00c9tats-Unis fournissent l\u2019effort maximal, second\u00e9s par le Canada et le Royaume-Uni, et ont impos\u00e9 le refus de la livraison d\u2019avions de combat, redoutant que cela ne soit interpr\u00e9t\u00e9 comme un acte de guerre par la Russie. De son c\u00f4t\u00e9, outre une politique de sanctions \u00e9conomiques, d\u00e9j\u00e0 pratiqu\u00e9e depuis le d\u00e9but des ann\u00e9es 1980, mais conduite ici \u00e0 une \u00e9chelle sans pr\u00e9c\u00e9dent, l\u2019Union europ\u00e9enne a d\u00e9cid\u00e9 de financer pour la premi\u00e8re fois la livraison coordonn\u00e9e d&rsquo;armes \u00e0 l&rsquo;Ukraine, gr\u00e2ce \u00e0 la cr\u00e9ation d&rsquo;un fonds d\u00e9di\u00e9 de 500 millions d&rsquo;euros. Elle reconna\u00eet ainsi que sa place de n\u00e9gociatrice ne pourra qu\u2019\u00eatre adoss\u00e9e \u00e0 l\u2019affirmation d\u2019une puissance politico-strat\u00e9gique. Toutefois, l\u2019annonce du doublement de l\u2019aide militaire par les repr\u00e9sentants de l\u2019Union, au sortir du sommet de Versailles (10-11 mars 2022) a \u00e9t\u00e9 imm\u00e9diatement temp\u00e9r\u00e9e par les dirigeants allemand et n\u00e9erlandais.<\/p>\n\n\n\n<p>Comment asseoir la l\u00e9gitimit\u00e9 de sa repr\u00e9sentation diplomatique dans un environnement o\u00f9 les partenaires principaux sont des \u00c9tats pour lesquels la guerre demeure \u00ab&#160;l&rsquo;ultime ressource de la diplomatie&#160;\u00bb&#160;? Comment la faire respecter si elle n\u2019est adoss\u00e9e \u00e0 l\u2019expression d\u2019une politique ext\u00e9rieure commune, reposant sur des int\u00e9r\u00eats convergents et la m\u00eame vision strat\u00e9gique&#160;?<\/p>\n\n\n\n<figure class=\"wp-block-pullquote\"><blockquote><p>Comment asseoir la l\u00e9gitimit\u00e9 de sa repr\u00e9sentation diplomatique dans un environnement o\u00f9 les partenaires principaux sont des \u00c9tats pour lesquels la guerre demeure \u00ab&#160;l&rsquo;ultime ressource de la diplomatie&#160;\u00bb&#160;?<\/p><cite>Laurence Badel<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n<p>Il est symptomatique que la figure europ\u00e9enne actuellement la plus en vue sur la sc\u00e8ne m\u00e9diatique soit, non l\u2019une des trois figures d\u00e9j\u00e0 cit\u00e9es, mais le pr\u00e9sident du conseil (des ministres) de l\u2019Union, expression des \u00c9tats membres (en l\u2019occurrence le pr\u00e9sident de la R\u00e9publique fran\u00e7aise&nbsp;&#160;: Emmanuel Macron), qui semble perp\u00e9tuer le temps o\u00f9 il assumait aussi la pr\u00e9sidence du Conseil europ\u00e9en. C\u2019est en effet ce que fit Nicolas Sarkozy durant la pr\u00e9c\u00e9dente pr\u00e9sidence fran\u00e7aise de l\u2019Union au second semestre 2008, dans la mesure o\u00f9 le trait\u00e9 de Lisbonne sign\u00e9 en 2007, n\u2019\u00e9tait pas encore entr\u00e9 en vigueur et le poste de pr\u00e9sident du Conseil europ\u00e9en, aujourd\u2019hui assum\u00e9 par Charles Michel, n\u2019avait pas encore \u00e9t\u00e9 stabilis\u00e9 sur une moyenne dur\u00e9e.<\/p>\n\n\n\n<p>A priori le Haut Repr\u00e9sentant est appel\u00e9, un jour, \u00e0 s\u2019asseoir \u00e0 la table des n\u00e9gociations. Sera-t-il flanqu\u00e9 d\u2019un petit directoire de dirigeants \u00e9tatiques europ\u00e9ens pour r\u00e9tablir l\u2019asym\u00e9trie per\u00e7ue et existant de fait, entre les repr\u00e9sentants europ\u00e9ens, et ceux du reste du monde engag\u00e9s dans le r\u00e8glement de la crise&#160;? L\u2019Union europ\u00e9enne doit en tous cas \u00eatre tr\u00e8s vigilante dans les soutiens et m\u00e9diations qu\u2019elle sollicite \u00e0 l\u2019heure actuelle car tout se paie en relations internationales, les soutiens des ennemis, comme ceux des amis.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>La diplomatie europ\u00e9enne n&rsquo;est que tr\u00e8s peu per\u00e7ue comme l\u00e9gitime par les acteurs internationaux et la guerre en Ukraine mettent encore une fois \u00e0 l&rsquo;\u00e9preuve l&rsquo;Union. 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