Au printemps 2020, l\u2019Organisation mondiale de la sant\u00e9 (OMS) fut la cible de nombreuses critiques. Dirigeants politiques et essayistes lui reproch\u00e8rent son inefficacit\u00e9 et la partialit\u00e9 de son directeur g\u00e9n\u00e9ral, le Dr Tedros Adhanom Ghebreyesus en faveur des autorit\u00e9s chinoises. Ces attaques prirent un tour particuli\u00e8rement virulent dans la bouche du pr\u00e9sident des \u00c9tats-Unis mais elles constituent une version extr\u00eame des coups de boutoir r\u00e9currents port\u00e9s contre le syst\u00e8me onusien et le multilat\u00e9ralisme. <\/p>\n\n\n\n
Dans le m\u00eame temps, la pand\u00e9mie et la crise sanitaire actuelle nous ont rappel\u00e9, si besoin en \u00e9tait, que les fronti\u00e8res des \u00c9tats n\u2019arr\u00eatent pas davantage les virus que les fum\u00e9es toxiques, les nuages radioactifs ou les flux financiers. Par ailleurs un nombre important de difficult\u00e9s et de conflits \u00ab localis\u00e9s \u00bb trouvent leurs causes et ont des cons\u00e9quences bien au-del\u00e0 des territoires o\u00f9 ils se d\u00e9roulent. Les accidents dans les usines-ateliers du monde asiatiques sont le fruit de l\u2019organisation de la production manufacturi\u00e8re au sein de laquelle les donneurs d\u2019ordre des grandes marques occidentales font travailler, via des sous-traitants en cha\u00eene, les travailleurs pauvres \u00e0 l\u2019autre bout du monde. Les attentats terroristes sont une expression spectaculaire de la mani\u00e8re dont s\u2019exportent des conflits localis\u00e9s. Ces conflits, mais aussi la mis\u00e8re end\u00e9mique dans certaines r\u00e9gions du monde, encore accrue par les changements climatiques r\u00e9cents, suscitent d\u2019importants flux migratoires. On pourrait multiplier de tels exemples. Dans notre monde compos\u00e9 d\u2019\u00c9tats-nations, la plupart des questions ne peuvent trouver de solutions satisfaisantes dans les limites \u00e9troites des fronti\u00e8res nationales. Les associations et organisations internationales sont n\u00e9es, d\u00e8s le XIX\u00e8 si\u00e8cle, de cette prise de conscience.<\/p>\n\n\n\n
Leur fondation dans le courant du XIX\u00e8 si\u00e8cle s\u2019inscrit dans un double contexte de globalisation et de construction des \u00c9tats-nations. Les premi\u00e8res organisations internationales lib\u00e9rales se d\u00e9veloppent durant la p\u00e9riode d\u2019essor du capitalisme mondial et d\u2019expansion de la conqu\u00eate coloniale. Dans le m\u00eame temps, elles accompagnent le renforcement des \u00c9tats-nations europ\u00e9ens. Internationales, ces organisations le sont d\u2019abord parce qu\u2019elles se saisissent d\u2019un probl\u00e8me ou d\u2019une cause qui concernent plusieurs de ces \u00c9tats et qui ne peut trouver une solution satisfaisante dans le cadre \u00e9troit de chacun d\u2019entre eux. Cela n\u2019a pas d\u2019abord impliqu\u00e9 que ces organisations aient \u00e9t\u00e9 internationales dans leur composition. Les premi\u00e8res soci\u00e9t\u00e9s contre l\u2019esclavage qui voient le jour dans la premi\u00e8re moiti\u00e9 du XIXe si\u00e8cle sont domin\u00e9s par des activistes britanniques. Le Comit\u00e9 international de la Croix Rouge (CICR), cr\u00e9\u00e9 en 1863, est compos\u00e9 d\u2019habitants d\u2019un seul quartier de Gen\u00e8ve parlant au nom d\u2019un universalisme humanitaire <\/span>1<\/sup><\/a><\/span><\/span>. Le premier internationalisme ouvrier, celui de l\u2019Association internationale des travailleurs, fond\u00e9e en 1864, est essentiellement europ\u00e9en <\/span>2<\/sup><\/a><\/span><\/span>. <\/p>\n\n\n\n La question de la diversit\u00e9 nationale des membres de ces associations comme moyen de garantir leur internationalisme devient un enjeu croissant d\u00e8s la seconde moiti\u00e9 du XIX\u00e8 si\u00e8cle. Elle se marque par une sorte de nationalisation de l\u2019international. Cela se marque tout particuli\u00e8rement dans la mise sur pied d\u2019organisations intergouvernementales, mais concerne aussi les associations non officielles, qu\u2019on appelle maintenant les ONG. \u00c0 la diff\u00e9rence de la premi\u00e8re, la seconde internationale ouvri\u00e8re regroupe des partis socialistes nationaux et devient le lieu de conflits entre les diff\u00e9rents mod\u00e8les nationaux. Les premi\u00e8res organisations intergouvernementales poursuivent l\u2019objectif d\u2019apporter une r\u00e9ponse \u00e0 des questions sp\u00e9cifiques, souvent techniques, qui concernent un nombre limit\u00e9 de pays. La Commission du Danube dont les origines remontent \u00e0 1856, l\u2019Union t\u00e9l\u00e9graphique en 1865 ou encore l\u2019Union postale en 1871 rel\u00e8vent de cette cat\u00e9gorie <\/span>3<\/sup><\/a><\/span><\/span>. Leur fondation accompagne la mise en place de fronti\u00e8res nationales plus \u00e9tanches et de l\u00e9gislations plus contraignantes \u00e0 mesure que l\u2019autorit\u00e9 des \u00c9tats se renforce. Elles sont d\u2019ailleurs des hauts lieux d\u2019affirmation, voire m\u00eame de constitution des nationalismes <\/span>4<\/sup><\/a><\/span><\/span>. Toutefois, l\u2019existence de ces associations pr\u00e9suppose et renforce des r\u00e9seaux d\u2019acteurs internationaux li\u00e9s par des savoirs et savoir-faire communs : les communaut\u00e9s \u00e9pist\u00e9miques <\/span>5<\/sup><\/a><\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n La pand\u00e9mie et la crise sanitaire actuelle nous ont rappel\u00e9, si besoin en \u00e9tait, que les fronti\u00e8res des \u00c9tats n\u2019arr\u00eatent pas davantage les virus que les fum\u00e9es toxiques, les nuages radioactifs ou les flux financiers.<\/p>SANDRINE KOTT<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n D\u00e8s l\u2019origine, les Organisations internationales sont donc le lieu d\u2019une tension : elles trouvent leur raison d\u2019\u00eatre dans la d\u00e9fense de valeurs et de causes internationales comme la paix, les droits humains, la sant\u00e9 globale, la justice sociale universelle et elles sont des lieux d\u2019\u00e9laboration et de diffusion d\u2019un savoir commun. Dans le m\u00eame temps, elles sont de plus en plus clairement organis\u00e9es selon des logiques internationales et constituent des lieux o\u00f9 s\u2019expriment avec force les comp\u00e9titions entre des mod\u00e8les pr\u00e9sent\u00e9s comme nationaux, des ar\u00e8nes o\u00f9 sont d\u00e9fendus des int\u00e9r\u00eats nationaux tels qu\u2019ils sont per\u00e7us par les dirigeants de ces m\u00eames nations. Cette tension est particuli\u00e8rement nette dans les grandes organisations intergouvernementales : la Soci\u00e9t\u00e9 des nations (SDN) fond\u00e9e en 1919 et l\u2019ONU en 1945. L\u2019article 2 de la charte des Nations Unies affirme ainsi : \u00ab Aucune disposition de la pr\u00e9sente Charte n\u2019autorise les Nations unies \u00e0\u0300 intervenir dans des affaires qui rel\u00e8vent essentiellement de la comp\u00e9tence nationale d\u2019un \u00c9tat. \u00bb Les \u00c9tats sont les principaux financeurs des organisations intergouvernementales en proportion de leur produit int\u00e9rieur brut, ce qui fait des \u00c9tats-Unis le plus gros financeur du syst\u00e8me onusien. Quand ils les honorent, souvent avec retard, les \u00c9tats tendent toutefois, depuis quelques d\u00e9cennies, \u00e0 diminuer leurs contributions r\u00e9currentes fixes au profit de financements volontaires sur projets sp\u00e9cifiques, ce qui limite l\u2019autonomie budg\u00e9taire des organisations. Dans l\u2019ensemble, ces budgets sont d\u2019ailleurs tr\u00e8s en de\u00e7\u00e0 de ceux des grandes agences gouvernementales des pays riches. Les organisations sont par ailleurs d\u00e9pendantes des \u00c9tats pour rassembler la documentation dont elles ont besoin pour \u00e9laborer les politiques qui fondent leur mandat. \u00c0 cet \u00e9gard, les r\u00e9ticences r\u00e9centes des autorit\u00e9s chinoises \u00e0 livrer des informations sur le Covid sont loin d\u2019\u00eatre une exception. Ce sont enfin les \u00c9tats qui ratifient et appliquent les normes internationales ; ce sont eux qui mettent en \u0153uvre les mesures \u00e9labor\u00e9es par les secr\u00e9tariats permanents, discut\u00e9es et adopt\u00e9es par les assembl\u00e9es g\u00e9n\u00e9rales dans lesquelles si\u00e8gent des repr\u00e9sentants des gouvernements nationaux. L\u2019Organisation internationale du travail constitue un exemple paradigmatique des blocages induits par une telle situation. En 1919, les repr\u00e9sentants italiens et fran\u00e7ais s\u2019\u00e9taient d\u00e9clar\u00e9s favorables \u00e0 une application automatique des conventions adopt\u00e9es \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e internationale du travail \u00e0 tous les \u00c9tats membres. Sous l\u2019influence des repr\u00e9sentants britanniques et \u00e9tasuniens, cette application a \u00e9t\u00e9 soumise \u00e0 la ratification des \u00c9tats. Jusqu\u2019\u00e0 aujourd\u2019hui, cette proc\u00e9dure ob\u00e8re gravement la diffusion de ces normes. \u00c0 ce jour, les \u00c9tats Unis ont ratifi\u00e9 14 des 190 conventions internationales du travail, la France 128.<\/p>\n\n\n\n Si le syst\u00e8me multilat\u00e9ral tel qu\u2019il fonctionne est donc entrav\u00e9 par les \u00c9tats-nations, tout particuli\u00e8rement les plus puissants d\u2019entre eux, cela ne signifie pas toutefois que les missions et objectifs internationalistes qui fondent l\u2019existence de ces organisations – justice sociale pour l\u2019Organisation internationale du travail, sant\u00e9 global pour l\u2019OMS ou encore \u00e9ducation du plus grand nombre pour l\u2019UNESCO -aient \u00e9t\u00e9 abandonn\u00e9es. <\/p>\n\n\n\n Cette tension entre les objectifs affich\u00e9s par les organisations internationales et la r\u00e9alit\u00e9 des \u00e9quilibres de pouvoir auxquels elles sont soumises alimentent depuis les origines un \u00e9tat de crise permanent. L\u2019ONU comme la SDN cr\u00e9\u00e9es \u00e0 l\u2019issue de deux guerres mondiales ont \u00e9t\u00e9 d\u00e9finies comme des \u00ab clubs de vainqueurs \u00bb, voire des institutions permettant aux \u00c9tats les plus puissants d\u2019assurer leur domination mondiale et la protection de leurs int\u00e9r\u00eats imp\u00e9riaux. D\u00e8s 1919, les Bolch\u00e9viques, qui n\u2019avaient pas \u00e9t\u00e9 invit\u00e9s \u00e0 rejoindre la nouvelle organisation, de m\u00eame que les gouvernements allemand et mexicain, la consid\u00e9raient comme une association destin\u00e9e \u00e0 assurer la domination imp\u00e9rialiste des puissances capitalistes. Le r\u00f4le jou\u00e9 par les administrateurs coloniaux dans la commission des mandats de la Soci\u00e9t\u00e9 des nations charg\u00e9s d\u2019administrer les anciennes colonies allemandes ou les territoires issus du d\u00e9membrement de l\u2019Empire ottoman et plac\u00e9s sous tutelle de la SDN semble leur donner raison. Les cinq membres permanents du Conseil de s\u00e9curit\u00e9 de l\u2019ONU repr\u00e9sentent jusqu\u2019\u00e0 aujourd\u2019hui les grandes puissances victorieuses de la Seconde Guerre mondiale. <\/p>\n\n\n\n Pourtant, quand on s\u2019int\u00e9resse au fonctionnement r\u00e9el des institutions internationales, les conclusions doivent \u00eatre nuanc\u00e9es. Ainsi, m\u00eames mal repr\u00e9sent\u00e9s dans les institutions de la SDN, les gouvernements des pays d\u2019Am\u00e9rique latine ont utilis\u00e9 tr\u00e8s pr\u00e9cocement l\u2019enceinte qu\u2019elle leur offrait pour faire triompher certaines de leurs revendications et profiter de l\u2019expertise qu\u2019elle offrait dans certains domaines : l\u2019hygi\u00e8ne en particulier. Les pays asiatiques comme la Chine ou le Siam ont pu y ren\u00e9gocier les trait\u00e9s in\u00e9gaux qui leur avaient \u00e9t\u00e9 impos\u00e9s par les puissances occidentales. Les repr\u00e9sentants indiens \u00e0 la SDN n\u2019ont pas, comme l\u2019attendaient les repr\u00e9sentants britanniques, soutenu les projets de la puissance coloniale mais ont affirm\u00e9 tr\u00e8s t\u00f4t un droit \u00e0 la d\u00e9colonisation et au d\u00e9veloppement <\/span>6<\/sup><\/a><\/span><\/span>. Les gouvernements des pays sortis de la colonisation ont d\u2019ailleurs massivement rejoint l\u2019ONU, lieu de reconnaissance de leur souverainet\u00e9 politique r\u00e9cemment acquise. L\u2019Assembl\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale a \u00e9t\u00e9 une tribune pour exprimer leurs revendications en mati\u00e8re de souverainet\u00e9 \u00e9conomique, de d\u00e9veloppement et de redistribution globale <\/span>7<\/sup><\/a><\/span><\/span>. <\/p>\n\n\n\n Car si les organisations internationales n\u2019ont ni le pouvoir ni les moyens de r\u00e9soudre les probl\u00e8mes du monde, elles peuvent les rendre visibles et tenter de proposer des solutions. Les pays du Nord n\u2019ont pas besoin de l\u2019OMS pour fabriquer et acheter leurs vaccins mais les messages incessants envoy\u00e9s par l\u2019Organisation sur la n\u00e9cessit\u00e9 de d\u00e9velopper aujourd\u2019hui une campagne de vaccination mondiale permet de favoriser une prise de conscience et constituent un levier pour l\u2019action. Ces activit\u00e9s sont peu spectaculaires mais elles sont indispensables, y compris pour assurer la paix. On lit fr\u00e9quemment que, parce qu\u2019elle n\u2019a pas su emp\u00eacher la Seconde Guerre mondiale, la SDN aurait \u00e9chou\u00e9 dans sa mission. Encore une fois, il importe de d\u00e9passer les apparences. D\u2019une part, en offrant des lieux de discussion, les organisations multilat\u00e9rales ont permis d\u2019\u00e9viter des conflits directs, en particulier durant la guerre froide. Mais surtout, l\u2019activit\u00e9 de la SDN, comme celle de l\u2019ONU repose sur une d\u00e9finition large de la paix. Dans la constitution de l\u2019Organisation internationale du travail (OIT) fond\u00e9e en 1919, la justice sociale est vue comme la condition de la paix : la m\u00eame chose peut \u00eatre dite de la section d\u2019hygi\u00e8ne de la SDN qui donnera naissance \u00e0 l\u2019OMS. <\/p>\n\n\n\n\u00c0<\/strong> quoi servent les organisations internationales et comment les r\u00e9former ?<\/strong><\/h2>\n\n\n\n