{"id":100564,"date":"2021-02-22T14:00:00","date_gmt":"2021-02-22T13:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/?p=100564"},"modified":"2021-02-22T15:22:59","modified_gmt":"2021-02-22T14:22:59","slug":"que-faire-des-regles-budgetaires-europeennes","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/legrandcontinent.eu\/fr\/2021\/02\/22\/que-faire-des-regles-budgetaires-europeennes\/","title":{"rendered":"Que faire des r\u00e8gles budg\u00e9taires europ\u00e9ennes ?"},"content":{"rendered":"\n

Pendant plus de trois d\u00e9cennies, les politiques budg\u00e9taires des \u00c9tats membres de l’Union europ\u00e9enne ont \u00e9t\u00e9 contraintes par des r\u00e8gles de plus en plus complexes, articul\u00e9es autour d’objectifs communs en mati\u00e8re de dette et de d\u00e9ficit, r\u00e8gles connues sous le nom de Pacte de Stabilit\u00e9 et de Croissance <\/span>1<\/sup><\/a><\/span><\/span>. Face au choc historique provoqu\u00e9 par la pand\u00e9mie de Covid-19<\/a>, l’Union a suspendu ces r\u00e8gles au moins jusqu’\u00e0 la fin de l’ann\u00e9e 2021. Il est largement admis qu\u2019elles devront \u00eatre r\u00e9form\u00e9es avant d’\u00eatre r\u00e9tablies \u2013 en raison des niveaux \u00e9lev\u00e9s de dette contract\u00e9s pendant la pand\u00e9mie, mais aussi pour rem\u00e9dier \u00e0 des d\u00e9fauts de longue date. <\/p>\n\n\n\n

Dans un document de travail<\/a> de l\u2019Institut Peterson d\u2019Economie Internationale (PIIE), nous plaidons pour une approche diff\u00e9rente. Si le contenu des r\u00e8gles europ\u00e9ennes peut \u00eatre am\u00e9lior\u00e9, le principal probl\u00e8me est le concept m\u00eame de r\u00e8gles budg\u00e9taires intangibles pour tous les pays et toutes les \u00e9poques. En effet, aucune r\u00e8gle ne peut pr\u00e9tendre s\u2019adapter \u00e0 la diversit\u00e9 des situations possibles, notamment parce que nombre d\u2019entre elles sont impossibles \u00e0 pr\u00e9voir. L\u2019article propose donc d\u2019abandonner les r\u00e8gles budg\u00e9taires au profit de standards<\/em> budg\u00e9taires \u2013 des dispositions qualitatives qui laissent une marge de d\u2019appr\u00e9ciation \u2013 accompagn\u00e9s d’un dispositif visant \u00e0 les faire appliquer.<\/p>\n\n\n\n

Les limites d\u2019une r\u00e9forme \u00e0 la marge <\/strong><\/h2>\n\n\n\n

Le r\u00f4le des r\u00e8gles budg\u00e9taires au niveau europ\u00e9en est fondamentalement diff\u00e9rent de celui des r\u00e8gles budg\u00e9taires nationales. Les r\u00e8gles budg\u00e9taires nationales existent pour aider les pays \u00e0 atteindre les objectifs de politique budg\u00e9taire qu\u2019ils se sont donn\u00e9s. Par contraste, le seul objectif des r\u00e8gles ou des standards budg\u00e9taires de l’Union devrait \u00eatre de r\u00e9duire le risque d\u2019une contagion li\u00e9e \u00e0 une crise de la dette entre les \u00c9tats membres, en veillant \u00e0 ce que la dette de chaque \u00c9tat reste soutenable. Tant que c\u2019est le cas, les \u00c9tats membres devraient \u00eatre libres de poursuivre la politique budg\u00e9taire qu\u2019ils ont choisie. <\/p>\n\n\n\n

Le probl\u00e8me de tout<\/em> syst\u00e8me de r\u00e8gles budg\u00e9taires construit sur le principe de plafonds de dette et de d\u00e9ficit uniques pour tous les pays est que ceux-ci constituent un tr\u00e8s mauvais indicateur de la soutenabilit\u00e9 de la dette, et ce pour quatre raisons. Premi\u00e8rement, la soutenabilit\u00e9 ne d\u00e9pend pas seulement des niveaux de dette \u2013 ni m\u00eame des niveaux de dette et<\/em> de d\u00e9ficit \u2013 mais aussi des futurs soldes budg\u00e9taires primaires, des futurs taux d\u2019int\u00e9r\u00eats et de la croissance. Deuxi\u00e8mement, la relation entre les futurs taux d\u2019int\u00e9r\u00eats et la croissance est incertaine. Alors qu\u2019aujourd\u2019hui l\u2019on s\u2019attend \u00e0 ce que la diff\u00e9rence entre les deux soit n\u00e9gative \u00e0 long terme – ce qui impliquerait que m\u00eame une dette \u00e9lev\u00e9e soit compatible avec un d\u00e9ficit primaire -, cela pourrait changer. Troisi\u00e8mement, le solde primaire qu\u2019un \u00c9tat peut<\/em> atteindre d\u00e9pend de nombreux autres facteurs. Parmi eux : le niveau de d\u00e9part du solde, le niveau des imp\u00f4ts, le type de gouvernement en place et la volont\u00e9 de la population de soutenir les mesures budg\u00e9taires. Quatri\u00e8mement, la confiance des investisseurs est importante \u00e0 prendre en compte. Si la Banque centrale europ\u00e9enne (BCE) peut \u00eatre capable de pr\u00e9venir les situations extr\u00eames de \u00ab mauvais \u00e9quilibres \u00bb dans lesquels le manque de confiance des investisseurs devient auto-r\u00e9alisateur \u2013 \u00e0 mesure que des taux d\u2019int\u00e9r\u00eats tr\u00e8s \u00e9lev\u00e9s entra\u00eenent une dette tr\u00e8s \u00e9lev\u00e9e \u2014 elle ne peut pas \u00e9liminer les diff\u00e9rences entre pays en mati\u00e8re de cr\u00e9dibilit\u00e9 de la politique budg\u00e9taire. Ces diff\u00e9rences rendent l\u2019ajustement budg\u00e9taire plus difficile pour certains pays, m\u00eame s\u2019ils le souhaitent, et par cons\u00e9quent, elles r\u00e9duisent encore le niveau d\u2019endettement qui pourrait \u00eatre consid\u00e9r\u00e9 comme soutenable.<\/p>\n\n\n\n

Le probl\u00e8me de tout<\/em> syst\u00e8me de r\u00e8gles budg\u00e9taires construit sur le principe de plafonds de dette et de d\u00e9ficit uniques pour tous les pays est que ceux-ci constituent un tr\u00e8s mauvais indicateur de la soutenabilit\u00e9 de la dette.<\/p>Olivier Blanchard, \u00c1lvaro Leandro, Jeromin Zettelmeyer<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n

S\u2019il reste possible de parvenir \u00e0 une analyse bien fond\u00e9e du caract\u00e8re soutenable ou non de la dette, une telle analyse n\u00e9cessite la prise en compte de nombreux facteurs : les pr\u00e9visions de croissance, les taux d\u2019int\u00e9r\u00eat anticip\u00e9s, le comportement budg\u00e9taire pass\u00e9 du pays, la politique et les institutions. Les r\u00e8gles budg\u00e9taires qui traitent tous les pays de la m\u00eame fa\u00e7on sont dans l\u2019impossibilit\u00e9 de parvenir \u00e0 cette \u00e9valuation bien fond\u00e9e. Mais de telles r\u00e8gles peuvent s\u00e9rieusement faire obstacle \u00e0 la politique budg\u00e9taire en tant qu’outil de stabilisation. C\u2019est un probl\u00e8me essentiel. La politique de la \u00ab taille unique \u00bb de la BCE permet en moyenne de viser juste, mais pas pour tous les membres de la zone euro. De plus, la BCE \u00e9tant actuellement contrainte par une limite inf\u00e9rieure (lower bound<\/em>) effective sur les taux d\u2019int\u00e9r\u00eat, elle pourrait avoir des difficult\u00e9s \u00e0 jouer son r\u00f4le de stabilisation m\u00eame pour la zone euro dans son ensemble.<\/p>\n\n\n\n

Modifier les r\u00e8gles pour les rapprocher du compromis optimal entre permettre une politique de stabilisation et limiter le risque d\u2019une dette insoutenable demanderait la mise en place de r\u00e8gles bien plus complexes \u2013 l\u2019inverse de ce que la plupart des propositions r\u00e9centes tentent de r\u00e9aliser. Et m\u00eame des r\u00e8gles tr\u00e8s complexes ont peu de chance d\u2019\u00eatre un succ\u00e8s, car de nombreuses \u00e9ventualit\u00e9s pertinentes, les probabilit\u00e9s qui y sont associ\u00e9es et la bonne mani\u00e8re de les int\u00e9grer dans une r\u00e8gle sont impossibles \u00e0 identifier en amont.<\/p>\n\n\n\n

Des r\u00e8gles budg\u00e9taires aux standards budg\u00e9taires<\/strong><\/h2>\n\n\n\n

Pour sortir de ce dilemme, l\u2019Union doit rompre avec les r\u00e8gles budg\u00e9taires. Au lieu de tenter de codifier l\u2019arbitrage entre le risque li\u00e9 \u00e0 la dette et la capacit\u00e9 des \u00c9tats \u00e0 stabiliser leur \u00e9conomie, cet arbitrage devrait \u00eatre \u00e9valu\u00e9 au cas par cas. <\/p>\n\n\n\n

La litt\u00e9rature juridique qualifie cette approche de l\u2019application de standards<\/em> plut\u00f4t que de r\u00e8gles <\/span>2<\/sup><\/a><\/span><\/span>. Les standards \u00e9noncent un objectif, mais sans pr\u00e9ciser pleinement comment il doit \u00eatre atteint. La prescription de \u201cne pas rouler \u00e0 plus de 90 km\/h\u201d est une pure r\u00e8gle ; celle de \u201cne pas rouler \u00e0 une vitesse excessive\u201d est un pur standard. L\u2019appr\u00e9ciation d\u2019une vitesse consid\u00e9r\u00e9e comme \u201cexcessive\u201d d\u00e9pend de la situation et sera fond\u00e9e sur le jugement, les normes sociales et les pr\u00e9c\u00e9dents juridiques.<\/p>\n\n\n\n\n\n

\n \n \r\n \r\n \r\n \r\n \r\n <\/picture>\r\n \n
Daniel Buren, Monumenta<\/em>, 2012 \u00a9Nanel4<\/figcaption>\n <\/a>\n<\/figure>\n\n\n

La plupart des normes juridiques se situent entre ces deux cas extr\u00eames : les r\u00e8gles peuvent inclure des exceptions ou des adaptations \u00e0 certaines situations ; les standards peuvent \u00e9num\u00e9rer des crit\u00e8res que les \u00e9valuateurs doivent prendre en compte pour d\u00e9cider si le standard a \u00e9t\u00e9 respect\u00e9.<\/p>\n\n\n\n

L\u2019Union doit rompre avec les r\u00e8gles budg\u00e9taires.<\/p>Olivier Blanchard, \u00c1lvaro Leandro, Jeromin Zettelmeyer<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n

Les standards sont courants dans les l\u00e9gislations nationales et europ\u00e9ennes. L\u2019article 126, paragraphe 1, du Trait\u00e9 sur le Fonctionnement de l\u2019Union europ\u00e9enne (TFUE), \u00ab Les \u00c9tats membres \u00e9vitent les d\u00e9ficits publics excessifs \u00bb, est un exemple de standard pur. Et si les cadres juridiques qui visent \u00e0 encadrer la politique budg\u00e9taire ont tendance \u00e0 \u00eatre fond\u00e9s sur des r\u00e8gles, il existe des exceptions, comme les \u201cprincipes de gestion budg\u00e9taire responsable\u201d de la Nouvelle-Z\u00e9lande <\/span>3<\/sup><\/a><\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n

Contr\u00f4ler et faire appliquer les standards budg\u00e9taires<\/strong><\/h2>\n\n\n\n

La pr\u00e9occupation \u00e9vidente que soul\u00e8ve le changement propos\u00e9 ici est que tous les gouvernements des \u00c9tats membres de l\u2019Union fassent valoir que leur conduite est conforme au standard, sachant qu\u2019il serait difficile de leur donner tort. Par cons\u00e9quent, les standards budg\u00e9taires doivent \u00e9noncer des crit\u00e8res qui r\u00e9duisent le pouvoir discr\u00e9tionnaire et guident le jugement. De plus, ils doivent s\u2019accompagner d\u2019une surveillance budg\u00e9taire efficace et d\u2019un processus de mise en application : <\/p>\n\n\n\n