L’Écosse se tourne vers le Nord

À l’approche du Brexit, le Scottish National Party (SNP) insiste sur les liens historico-culturels et les intérêts communs de leur nation avec l’Arctique. Mais la marge de manœuvre stratégique d’Edimbourg dépend en grande partie du maintien ou non de l’Écosse dans le Royaume-Uni, Londres continuant d’imprimer les grandes orientations géopolitiques.  


Par Luca Lottero

Sur une carte, les îles Shetland ne se remarquent presque pas. L’archipel, situé au nord de la Grande-Bretagne et au sud des îles Féroé, est plus proche de l’Arctique que de Londres ; c’est pourquoi il n’occupe pas une place de premier plan parmi les centres d’intérêt des leaders qui se succèdent à Downing Street. À l’inverse, Nicola Sturgeon, actuelle Première ministre écossaise, et d’autres responsables du Scottish National Party, citent souvent cette proximité géographique comme métaphore de la relation spéciale entre l’Écosse et le nord, relation qu’il faudrait maintenant revitaliser après des années passées à poursuivre les priorités toutes autres de Westminster.

Le gouvernement nationaliste ne s’est d’ailleurs pas limité aux mots. Ces dernières années, il a intensifié ses efforts diplomatiques vis-à-vis de l’Arctique, par exemple en augmentant son implication dans les organisations qui couvrent les thèmes liés à la région. En novembre 2017, Edimbourg a même accueilli un forum de l’Arctic Circle, une des conférences les plus réputées sur ce sujet1. Par conséquent, personne n’a été surpris lorsqu’à cette occasion, la ministre des Affaires extérieures du gouvernement écossaise, Fiona Hyslop, a annoncé que l’Écosse était prête à développer une stratégie autonome pour l’Arctique2. Celle-ci n’a pas encore été présentée. “Ces processus prennent du temps – explique Duncan Depledge*, directeur du All-Party Paliamentary Group on Polar Region du parlement britannique – peut être aurons nous quelque chose cet automne”.

A Edimbourg, la liste des points clefs de cette nouvelle stratégie est prête depuis longtemps : pêche3, environnement, ports, développement économique. La Première ministre écossaise Nicola Sturgeon a même évoqué une sensibilité commune sur les politiques sociales. “Je pense qu’elle se réfère au modèle nordique de protection sociale”, explique au Grand Continent Rachael Lorna Johnstone, écossaise de naissance et doyenne du master Polar Law de l’université d’Akureyri, en Islande, “c’est-à-dire des impôts plutôt élevés en échange de services publics comme les crèches, les écoles, les universités, les soins gratuits ou fortement subventionnés.”

Mais pourquoi Edimbourg devrait-elle mener une politique arctique différente de celle de Londres ? L’Écosse, explique Johnstone, est le voisin le plus proche de l’Arctique, et a davantage intérêt que le Royaume-Uni dans son ensemble à renforcer les liens avec la région, et en particulier avec les États du nord. Certes, Westminster soutient substantiellement les activités scientifiques et de recherche dans la région4, mais pour le Royaume-Uni en tant que tel, l’Arctique n’est pas une priorité, ou plutôt en est une parmi d’autres. Car Londres a d’autres régions à prendre en considération, soit pour des raisons historiques (les anciennes colonies et les États du Commonwealth), soit pour des motifs plus récents de coopération internationale (Union européenne et Nations Unies). L’Écosse a moins de paramètres à gérer et l’Arctique peut faire office de région prioritaire.

Un désintérêt de Westminster ?

L’idée que Londres serait moins intéressée qu’Edimbourg par l’Arctique revient souvent dans les discours des politiques du SNP, parfois avec des accents encore plus polémiques que ceux de Johnstone. La théorie, cependant, ne convainc pas du tout Depledge, qui a dédié son ouvrage Britain and the Arctic (2017) aux relations entre celui-ci et le Royaume-Uni. “Les questions arctiques ne sont pas une priorité absolue pour Westminster, admet-il, mais l’intérêt pour la région s’est considérablement accru au cours de la dernière décennie.” En effet, le ministre des Affaires étrangères britannique a publié deux documents sur la politique arctique du Royaume-Uni, en 2013 et en 20185.

La principale différence entre Westminster et Edimbourg, poursuit Depledge, est que la première contrôle la politique étrangère et la défense. C’est donc nécessairement le Royaume-Uni qui doit piloter les initiatives vis-à-vis de l’Arctique. La collaboration dans le domaine scientifique, par exemple, est au coeur des intérêts du Royaume-Uni dans l’Arctique. L’intérêt de l’Écosse, en revanche, consiste principalement à encourager des liens économiques et culturels avec les nations voisines du nord qui partagent cet intérêt, dans l’objectif d’y trouver des opportunités de croissance. Le gouvernement britannique a par ailleurs indiqué dans son dernier Arctic Policy Framework qu’il soutenait les efforts de l’Écosse dans cette direction.

Les États du nord auxquels fait allusion Depledge sont surtout l’Islande, le Danemark et les autres pays du nord de l’Europe. Des pays avec lesquels l’Écosse estime avoir un lien historique et culturel antérieur à 1707, année durant laquelle fut réalisée l’unité de la Grande-Bretagne. C’est alors que “l’avènement de l’union politique”, écrit l’ex-leader SNP de la Chambre des Communes Angus Robertson, dans un article publié dans The Scotsman en 20116, “déplaça l’attention des citoyens vers le développement de l’empire britannique, au détriment des rapports avec les voisins immédiats de l’Écosse”. Jusqu’à ce moment, selon Roberston, l’histoire de l’Écosse était l’histoire d’un pays du nord.

Jusqu’en 1266, les Ecossais et les peuples du nord se sont longuement affrontés pour le contrôle de l’actuel comté de Caithness, au nord de l’Écosse, tandis que l’archipel des Orcades et les îles Shetland sont restés sous la domination de la Norvège jusqu’au quinzième siècle. Une histoire commune qui encore aujourd’hui se retrouve dans les noms des comtés et des villes écossaises (Sutherland, un des comtés les plus au nord, signifie “terre du sud”, alors que le nom de la ville de Thurso, à l’extrême nord de l’Écosse, signifie “fleuve de Thor”) et dans la langue : en dialecte écossais, “house” s’écrit “hoos” et se prononce (comme en islandais) “hùs” et dans le nord du pays pour dire que l’on va quelque part, on utilise “til” (comme en norvégien et en islandais) à la place de l’anglais “to”. “L’Écosse a les liens culturels les plus forts avec les pays du nord, ajoute Johnstone, mais en a également avec la côte est du Canada, à cause de l’émigration écossaise au dix-neuvième siècle.

L’Écosse, au demeurant, ne souhaite pas seulement restaurer des liens historiques et culturels. L’élaboration d’une stratégie arctique rentre également dans le cadre du projet d’autonomie vis-à-vis de Westminster entrepris par le Scottish National Party, qui occupe maintenant une position hégémonique au gouvernement. Une perspective toujours valable malgré la défaite au référendum de 2014 sur l’autonomie. Depledge lui aussi pense que dénoncer le peu d’implication de Londres sur le sujet de l’Arctique est seulement une autre façon de dénoncer un désintérêt plus général pour l’Écosse elle-même. “Lorsque l’on lit le document du gouvernement britannique, explique-t-il, il est évident que le Royaume-Uni considère que les opportunités commerciales dans l’Arctique sont du ressort du secteur privé, ce qui permet à l’Écosse d’affirmer que Londres néglige le commerce dans la région. Mais je crois que le désintérêt de Westminster s’inscrit dans un contexte plus général de désintérêt perçu par l’Écosse. Il suffit d’observer que tous ceux qui parlent constamment de l’Arctique à Edimbourg sont des membres du SNP.

Les effets du Brexit

Le 29 mars 2019 s’achèveront les négociations sur le Brexit, et ce facteur, bien évidemment, n’est pas sans effet sur les mouvements politiques internes au Royaume-Uni. “La menace d’un hard Brexit étant encore d’actualité”, déclarait Fiona Hyslop peu après avoir annoncé la stratégie arctique à Edimbourg, “il est important que nous continuions à travailler avec nos voisins du nord pour construire avec eux des relations fortes7.

En 2016, 62% des électeurs écossais ont voté pour rester dans l’Union européenne, et chacun sait que le gouvernement d’Edimbourg a mal vécu la victoire du leave. Les média britanniques ont fait remarquer que pour l’Écosse européiste, une rupture hard avec Bruxelles pourrait constituer un prétexte pour convoquer un nouveau référendum sur l’indépendance. “Le manifeste du SNP, de fait, dit que l’Écosse se réserve le droit de convoquer un nouveau référendum en cas de changements importants dans la Constitution britannique, comme le serait la sortie de l’Union – souligne Johnstone – et donc je ne suis pas sûre qu’un Brexit hard ou soft fasse une grande différence, d’autant plus que ce que ces termes recouvrent n’est pas particulièrement clair. La possibilité qu’un second référendum soit convoqué dépend beaucoup des sondages et de la probabilité de succès. Le SNP ne passera pas à l’acte à moins qu’il ne soit convaincu de pouvoir gagner, et actuellement il ne l’est pas”.

Une Écosse indépendante aurait beaucoup plus d’instruments à sa disposition pour conduire une politique arctique autonome dans des domaines tels que la défense, la sécurité, les accords commerciaux, ou encore l’immigration, que les lois sur la devolution votées par les gouvernements Blair entre la fin des années 1990 et le début des années 2000 ont laissé en prérogative à Westminster. “Mais il y a de nombreuses choses que l’Écosse peut faire dans l’Arctique sans être indépendante – reprend Johnstone – comme soutenir des programmes scientifiques et académiques ou promouvoir des liens commerciaux”.

Une liste plutôt complète de ces “nombreuses choses” que l’Écosse peut faire sans être un État souverain se trouve dans le long rapport que la même Johnstone a écrit en 2012 pour l’Arctic Yearbook. L’article fait la part belle aux défis communs dans le domaine de l’environnement et en particulier à un phénomène qui se fait sentir avec d’autant plus de force de ce côté-ci de la planète : la fonte des glaciers. Un problème sur le plan climatique, mais également une opportunité économique. La Chine a été parmi les premiers à le comprendre : Pékin entend faire passer une partie de ses nouvelles routes de la soie par les voies arctiques désormais navigables, pour un gain de temps estimé à 40 pour cent en comparaison avec la route jusque là employée et qui passe par l’Océan Indien et le canal de Suez.8 Comme le relève Johnstone, une politique portuaire coordonnée avec les autres pays du nord pourrait placer l’Écosse au centre de ces nouvelles routes commerciales, qui chaque année se trouvent libérées de la glace pendant une période toujours plus longue.

La fonte des glaciers pourrait en outre rendre moins complexe et coûteuse la pratique de l’extraction des hydrocarbures, dont l’Écosse, à la différence du Royaume-Uni dans son ensemble, est exportatrice nette. Une collaboration plus étroite avec l’Arctique permettrait aussi un échange de connaissances utiles pour atteindre certains des objectifs d’Edimbourg en matière d’environnement, comme celui très ambitieux de satisfaire la totalité des besoins en électricité avec uniquement des énergies renouvelables d’ici 2020 (actuellement, celles-ci pèsent pour 60 pour cent du mix, contre 10 pour cent il y a 15 ans, et l’objectif est considéré comme atteignable) ou la réduction de 80 pour cent des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2050, indiquée comme objectif dans le Climate change act de 20099.

La devolution de Blair a concédé beaucoup d’autonomie aux parlements locaux en matière d’énergies renouvelables, mais moins d’autonomie, en revanche, quant aux politiques relatives à l’extraction du pétrole et du gaz naturel, et enfin une totale dépendance vis-à-vis de Londres pour les questions de sécurité et de défense. Sur ces sujets, le gouvernement central maintient une mainmise qui est scrupuleusement respectée jusque dans le sièges des organisations qui traitent des thèmes liés à l’Arctique.

Nicola Sturgeon peut donc participer aux congrès de l’Arctic Circle, mais seul le Royaume-Uni en fait partie en tant qu’observateur, et non l’Écosse. “Le cadre régional arctique – explique Camille Escudé, doctorante à Sciences Po et dont la thèse porte sur la gouvernance de la région – s’étend parfois vers le haut, incluant alors des États du monde entier, et parfois vers le bas, incluant alors des acteurs infra-étatiques résultant de processus de devolution”. Ainsi, des acteurs non étatiques comme les représentants des populations autochtones participent aux travaux des institutions arctiques. “Je pense que c’est surtout l’Écosse, davantage que le Royaume-Uni, qui souhaite faire valoir l’importance d’une politique arctique – ajoute Escudé – comme le Québec au Canada, même si ce dernier a un degré d’autonomie bien différent. Le dernier forum de l’Arctic Circle, dans les îles Féroé (possession Danoise) s’est déroulé dans un esprit comparable”.

Édition : Gabrielle Escaich, Xavier Thomann


NOTES

1. Le titre de cette édition est Scotland and the new North, Arctic Circle: Scotland and the New North, Arctic Circle, November 2017 1

2. Arctic strategy for Scotland, Scottish Government:

3. Secteur d’importance stratégique pour les pays du nord, souvent objet d’affrontements ou d’accords diplomatiques, comme celui conclu le 3 octobre dernier entre le Danemark, la Norvège, la Russie, les États-Unis, le Canada, l’Islande, la Chine, la Corée du Sud, le Japon et l’Union européenne et qui prévoit la suspension des activités de pêche dans le haut Arctique le temps pour les scientifiques d’établir les bons quotas pour une exploitation soutenable des ressources (La Lettre du Lundì). Arctique : arrêt historique de la pêche pour permettre la recherche scientifique

4. The Arctic is on the frontier of global change impacts, British Antartic Survey

5. Adapting to change: Uk policy towards the Arctic (2013)Beyond the ice: Uk policy towards the Arctic (2018)

6. Angus Robertson: High time to join our friends in the North and face the Arctic challenge

7. Prononcer: hùs

8. China unveils vision for ‘Polar Silk Road’ across Arctic, Reuters, 26 gennaio 2018

9. Climate Change Act 2009, Scottish government,

*Les opinions exprimées sont publiées à titre personnel et ne reflètent pas le point de vue du All-Party Parliamentary Group on Polar Region du Parlement britannique


BIBLIOGRAPHIE

Publications sur les relations entre le Royaume-Uni et l’Arctique:

  • Duncan Depledge, Britain and the Arctic, Baingstoke: Palgrave Macmillan, 2018.

Publications sur les intérêts de l’Écosse à développer une stratégie arctique autonome:

  • Rachael Lorna Johnstone, An Arctic strategy for Scotland, Arctic Yearbook, 2012.

Publications sur la politique du gouvernement écossais:

  • Jim Watson, Mark Winksel, Scottish energy strategy: the future of energy in Scotland’ Scottish Government, Edinburgh, Uk Energy Research Center, 2017.
  • Dominic Hindle, It’s our environment: two terms of SNP environmental policy, Scottish Affairs, Edinburgh University Press, 2016.