Quel atlantisme à l’ère de Trump ?

 Propos recueillis par Gabriel Solans

Alexandra de Hoop Scheffer est politologue, directrice et Senior fellow du bureau parisien du think tank transatlantique The German Marshall Fund. Spécialiste de la politique étrangère américaine et des relations transatlantiques, elle enseigne à Sciences Po, après avoir été chargée de mission au Ministère des Affaires étrangères. Elle est co-rédactrice en chef de la revue Politique Américaine et a publié en 2007 Hamlet en Irak, une analyse des revirements de la politique américaine en Irak.


 

Groupe d’études géopolitiques (GEG) : Depuis près d’un an, Donald Trump est au pouvoir. Au-delà des mots, très durs, sur « l’OTAN obsolète », quelque chose a-t-il réellement changé dans l’engagement américain en Europe?

Alexandra de Hoop Scheffer : La question divise l’Europe : les Polonais, par exemple, ne voient pas de changement depuis l’élection de Trump, au contraire, ils sont très satisfaits du niveau d’engagement américain. Effectivement, l’Europe centrale et baltique a bénéficié d’un renforcement de la présence militaire américaine, au travers de l’European Reassurance Initiative, lancée en 2014 par Obama en réaction à l’annexion de l’Ukraine par la Russie, et à laquelle l’administration Trump a décidé de consacrer 4,8 milliards de dollars en 2018, ce qui représente une hausse de 1,4 milliards de dollars par rapport à 2017. L’objectif de cette initiative est de renforcer la dissuasion sur le sol européen, en particulier envers la Russie.

En Allemagne, le débat entre « atlantistes » et « post-atlantistes » continue de diviser la classe politique et les intellectuels, et les relations personnelles entre Merkel et Trump se sont rapidement détériorées, sur fond de désaccords politiques et de défiance mutuelle, avec ce constat de Merkel en pleine campagne électorale : « L’époque où nous pouvions entièrement compter les uns sur les autres est quasiment révolue » 1. C’est une prise de conscience que les fondamentaux de la relation transatlantique étaient en question. En même temps, Angela Merkel essaie de pacifier les relations sur le commerce international.

« La France quant à elle, est le seul pays européen qui réfléchit à sa relation avec les Etats-Unis sur le long terme. »

Source : Jonathan Ernst / REUTERS.

La France quant à elle, est le seul pays européen qui réfléchit à sa relation avec les Etats-Unis sur le long terme, prenant en compte les facteurs plus structurels et moins conjoncturels qui transforment profondément la politique étrangère américaine depuis l’administration Obama, et à anticiper les implications pour le France et l’Europe. Face au transactionnalisme de Trump, le président Macron recourt au pragmatisme : il clarifie les différends entre Paris et Washington, avec toujours l’intention de coopérer au cas par cas, en jouant la carte antiterroriste et sur la coopération bilatérale en matière de défense, ou d’infléchir certaines positions américaines.

Au-delà des relations bilatérales, l’OTAN cristallise les tensions autour du « partage du fardeau », au cœur des attentes américaines depuis la reconstruction européenne d’après-guerre. Dès la campagne présidentielle, le candidat Trump avait imposé deux conditions à ses alliés européens pour sortir l’OTAN de son « obsolescence » : ils doivent augmenter leurs dépenses militaires et recentrer la mission de l’OTAN sur le contre-terrorisme. Et il faut reconnaître que sa tactique de négociation a porté ses fruits : même si les Etats membres européens ont augmenté leurs dépenses militaires à partir de 2014, en réaction à la crise ukrainienne et dans le cadre des décisions adoptées par tous les membres de l’OTAN au sommet de Newport en 2014, Trump a accéléré la hausse de leurs budgets de défense (tous les Etats membres de l’OTAN sans exception ont augmenté leur budget de défense entre 2016 et 2017), tandis qu’ils ont mis en place un nouveau plan d’action de lutte contre le terrorisme.

 

Le manque de fiabilité du président américain et son imprévisibilité ne peuvent-ils pas créer une solidarité européenne face au vide laissé ?

Les attaques de Trump contre l’OTAN et les budgets militaires européens ont inspiré de nouveaux efforts vers une politique de défense commune européenne, sous l’impulsion française. Les divergences de priorités avec Washington incitent les Européens à repenser leurs priorités sécuritaires et en matière de défense. Pour Washington, la principale menace à la sécurité des Etats-Unis est la réémergence de la Chine et de la Russie, qualifiées de puissance révisionnistes, car elles contribuent selon la récente National Defense Strategy, à « l’affaiblissement de l’ordre international post-Seconde Guerre mondiale ». Pour les Européens, les priorités divergent en fonction de la géographie : en France, la priorité est clairement la lutte contre le terrorisme dans le Sahel et au Moyen-Orient ; en Pologne et dans les Etats baltes, la menace russe est beaucoup plus aigüe.

« Une Europe capable de déployer des capacités militaires et de les projeter devient un partenaire stratégiquement important pour Washington. »

Le risque est que l’ambition française d’ « autonomie stratégique », érigée en ambition européenne dans la récente European Global Strategy, soit perçue par Washington comme un projet dirigé contre les Etats-Unis ou l’OTAN. Or, l’ambition d’une Europe plus autonome stratégiquement vise au contraire à renforcer le lien transatlantique : une Europe capable de déployer des capacités militaires et de les projeter, devient un partenaire stratégiquement important pour Washington, et renforce donc le lien transatlantique. Cette idée n’est pas encore internalisée par les dirigeants polonais, baltes, nordiques, voire même allemands, qui craignent des tensions avec Washington au moment où ils cherchent à préserver le lien. Pourtant, c’est bien ce projet qui devrait unir les Européens s’ils comptent pouvoir encore peser sur les crises internationales et être des partenaires crédibles pour les Etats-Unis. Toutes les dernières décisions prises à l’échelle de l’UE – coopération militaire renforcée, fonds européen de défense – vont dans le bon sens.

Plus que l’élection de Trump, le vrai tournant pour la coopération en matière de  défense est le Brexit. Le Royaume-Uni représente le premier budget militaire de l’UE et participe aux missions de défense communes de l’UE à hauteur d’environ 15%. La France partageant avec le Royaume-Uni une culture d’intervention « en premier » sur les théâtres d’opération, par son Initiative d’intervention européenne 2, a trouvé un moyen de maintenir, voire de renforcer sa relation de défense avec le Royaume-Uni, après le Brexit. Le Royaume-Uni cherche des moyens pour ne pas être marginalisé des efforts de coopération européenne en matière de défense. La solidarité européenne tente de s’organiser : le Royaume-Uni envoie trois hélicoptères Chinook au Mali en soutien aux forces françaises de l’opération antiterroriste en cours depuis 2013 ; en contrepartie, le président Macron a accepté d’accroître le soutien français au bataillon sous commandement britannique déployé en Estonie. Le burden-sharing intra-européen pourrait servir de modèle au burden-sharing transatlantique.

 

Obama déjà, par son pivot vers l’Asie ainsi que sa stratégie de « leading from behind » visible lors du cas libyen, semblait vouloir se désengager de l’Europe. Y a-t-il un désir profond aux États-Unis que l’Europe prenne en charge sa propre défense ? Est-ce à elle de prouver son utilité aux Américains ?

Il y a un fort sentiment parmi les citoyens et l’establishment américains que l’engagement des Etats-Unis à l’international coûte trop cher et que l’Amérique n’en retire pas assez de bénéfices. Si l’OTAN continue de bénéficier d’un soutien significatif au sein de l’opinion américaine, il est frappant d’observer que les jeunes adultes de 18-34 ans, dont la vision du monde est façonnée par les attentats du 11 septembre 2001 et les interventions en Irak et en Afghanistan, ne souhaitent plus que les Etats-Unis jouent un rôle majeur dans les affaires internationales, et partagent avec une grande majorité d’Américains et de républicains un scepticisme à l’égard du multilatéralisme, en particulier l’ONU, dont l’image n’a cessé de se dégrader depuis la crise irakienne de 2002-2003.

« Le concept du « leading from behind » ou de « nation building at home » d’Obama est en quelque sorte l’ancêtre du « America First » de Trump. »

Rappelons que l’élection d’Obama en 2008 a été en grande partie motivée par un rejet de la politique interventionniste de Bush et de la « guerre stupide » en Irak. Le concept du « leading from behind » ou de « nation building at home » d’Obama est en quelque sorte l’ancêtre du « America First » de Trump, s’appuyant sur la même logique de partage du fardeau du leadership mondial, avec d’autres partenaires, à l’heure où les Etats-Unis ne souhaitent plus jouer le rôle de « gendarmes du monde » et où leur dette publique a dépassé en 2017 les 20 000 milliards de dollars, soit 106% du PIB américain.

Dans ce contexte, il est facile de demander « pourquoi déployons-nous nos troupes en Allemagne – un pays très riche – pour protéger une population qui ne veut pas payer pour sa propre défense ? » L’approche transactionnelle de la diplomatie combinée avec l’immense excédent commercial allemand donne tout son sens à cet argument.

 

Existe-t-il un lien encore solide avec les acteurs américains de terrain ainsi qu’une partie de l’administration ? L’Europe dispose-t-elle d’interlocuteurs sérieux à Washington ?

Les proches conseillers de Trump et le Congrès américain ont joué un rôle important dans le changement de posture du président vis-à-vis de l’Alliance. Les incertitudes que le président Trump a insinuées quant au respect des engagements américains vis-à-vis de l’article 5, ont été modérées par son secrétaire à la défense, le général Mattis, et le général McMaster, son conseiller à la sécurité nationale de Trump, qui ont assuré la continuité du dialogue avec les capitales européennes et rassuré quant à l’engagement américain envers l’article 5 3 ; quant au Congrès, il a adopté une résolution bipartisane en juin 2017, après la première visite de Trump à Bruxelles, pour réaffirmer l’engagement des Etats-Unis au sein de l’OTAN. Cette continuité a été consolidée par la nomination de Wess Mitchell, très respecté en Europe et ancien président du centre de recherche sur l’Europe centrale, le Center for European Policy Analysis, en tant que secrétaire d’Etat adjoint chargé de l’Europe et de l’Eurasie.

La nouveauté dans les relations transatlantiques réside dans les contradictions entre ce que peuvent communiquer ses conseillers auprès de leurs homologues européens, et l’opinion personnelle du président, communiquée par tweets. Sur la Corée du Nord, Trump a plusieurs fois remis en question la démarche de dialogue de son secrétaire d’Etat. Un diplomate cité dans New Yorker a demandé « pourquoi parlerais-je au Département d’Etat quand la politique de l’administration peut être transformée par un seul tweet du Président ? ».

 

L’UE peut-elle profiter des assauts américains contre le libre-échange (retrait du TPP, critique de l’ALENA) pour se poser en champion du libre-échange ?

Le prisme protectionniste de la politique commerciale de l’administration Trump reconfigure aussi, et de manière durable, les relations commerciales internationales.

« Le risque d’une « guerre commerciale » entre les Etats-Unis et les Européens est loin d’être écarté. »

L’UE profite du désengagement américain pour accélérer les négociations avec le Japon, le Mexique et le Mercosur. En revanche, le risque d’une « guerre commerciale » entre les Etats-Unis et les Européens est loin d’être écarté. « America First » pourrait amener les Etats-Unis à prendre des mesures protectionnistes qui pourraient affecter les entreprises et les marchés européens. Face à ce risque et après les amendes américaines sur Alstom, Technip, Total, BNP Paribas et Crédit Agricole, la France a raison de réclamer une réciprocité des règles dans le commerce mondial, estimant que l’UE doit se doter d’un « dispositif de riposte » à l’extraterritorialité des lois américaines.

 

Le dernier National Security Strategy fait de la Chine un « strategic competitor », tandis que Donald Trump semble focalisé sur la Corée du Nord. Pourrait-on voir l’OTAN élargir ses théâtres d’opération notamment en Asie de l’Est où semble se jouer en partie l’avenir du XXIe siècle?

La National Security Strategy et la National Defense Strategy opèrent un recentrage des priorités stratégiques des Etats-Unis sur la Chine et la Russie, considérées comme la principale menace à la sécurité américaine en raison de leur « révisionnisme », leur volonté d’affaiblir l’ordre international post-Seconde Guerre mondiale, et parce qu’elles menacent la suprématie militaire des Etats-Unis dans tous les domaines. La stratégie américaine induit un partage des priorités implicite où Washington se focaliserait sur les relations avec la Chine et la Russie, et les Européens auraient vocation à prendre plus de responsabilités dans la lutte contre le terrorisme en Afrique, une division des tâches déjà exprimée au travers de la politique du « pivot » vers l’Asie sous Obama.

Quant à l’OTAN, elle n’a pas vocation, pour l’instant, à élargir ses missions à l’Asie, mais le pourrait potentiellement si Washington le décidait. Le processus d’adaptation de l’OTAN pourrait passer par un élargissement de ses missions à l’Asie et l’Alliance s’appuierait alors sur ses partenaires « globaux » dans la région (Japon, Australie)

 

  1. Angela Merkel a tenu ces propos en mai 2017, au lendemain d’une réunion du G7 en Italie.
  2. Emmanuel Macron a proposé la création d’une « initiative d’intervention européenne » à l’occasion de son discours à la Sorbonne, le 26 septembre 2017. Ses conseillers ont souligné son intention d’inclure le Royaume-Uni dans cette initiative.
  3. L’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord dispose que « Les parties conviennent qu’une attaque armée contre l’une ou plusieurs d’entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties. »