De la conception au champ de bataille

Par Samuel Colin

 

A l’occasion d’une réunion du Conseil des Affaires étrangères, en novembre dernier, les ministres de 23 pays européens ont signé une notification conjointe sur ce qui serait amené à devenir la Coopération Structurée Permanente, la PeSCo (acronyme anglais). Le document précise la gouvernance, les engagements de principe et les modalités financières du mécanisme. L’annonce a été présentée dans les rédactions et dans les chancelleries européennes comme un grand pas en avant pour l’Europe de la Défense, concrétisant enfin les promesses du traité de Lisbonne. L’adoption effective et le choix des projets n’ont été arrêtés qu’un mois plus tard, courant décembre. La communication autour du Conseil européen en question, le 11 décembre, a été remarquablement discrète, et l’annonce des projets, ainsi que de leur contenu, est passée relativement inaperçu. Il convient donc de revenir sur le détail des mesures décidées lors du sommet du 11 décembre et sur ce qu’il faut en attendre concrètement.

Des beaux principes aux mesures concrètes

Pour définir la forme et la nature de la PeSCo, les Etats se sont mis d’accord sur des engagements communs relatifs au développement des capacités de défense, des structures de gouvernance pour la réalisation des futurs projets et enfin une liste initiale de projets qui vont apporter les premières résultats concrètes de la PeSCo.

Les engagements pris par les états souhaitant participer à la PeSCo y sont pour beaucoup dans l’enthousiasme qui a suivi la notification d’intérêt de novembre. En effet, on y trouve notamment « l’augmentation régulière, en termes réels, des budgets consacrés à la défense afin d’atteindre les objectifs convenus » ainsi que des engagements visant à améliorer l’interopérabilité et la déployabilité des forces armées européennes. Cependant, la plupart de ces engagements ne sont ni chiffrés, ni datés, ce qui diminue considérablement leur caractère supposément “ambitieux et plus contraignant”. Il est par exemple regrettable que la cible des 2% du budget national alloué à la défense ne soit pas explicitement mentionnée dans le document.

L’un des aspects plus positifs de la notification, qui vient mitiger dans une certaine mesure ce manque de précision dans les engagements, est le système de gouvernance prévu pour la PeSCo. De fait, il est prévu que l’évaluation des efforts des différents pays se fasse aux plus hauts niveaux exécutifs de l’UE, d’une part par le Haut représentant pour les affaires étrangères, et d’autre part, dans le cadre de la CARD, par les ministres de la défense des différents pays participant. Cet encadrement rapproché devrait assurer que les thématiques de défense européennes resteront à l’ordre du jour européen au-delà des fluctuations des priorités nationales.

Enfin, la décision du Conseil européen de décembre vient préciser la liste des premiers projets qui se feront dans le cadre de la PeSCo. Ces 17 projets, bien que présentés très succinctement et formulés pour certains de façon assez vague, donnent une première indication des orientations que la PeSCo semble prendre.

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La publication de la notification conjointe, finalement portée par 25 pays, avait déjà été analysée par la plupart des commentateurs comme une victoire de la conception allemande de la PeSCo. Ainsi, face à une France qui aurait préféré une coopération plus ambitieuse entre un nombre restreint de pays, c’est la version inclusive, privilégiée par l’Allemagne et par les institutions européennes, qui l’aurait emporté. La liste des projets retenus est venue confirmer cette orientation, avec rassemblant des coalitions ad hoc de petits pays d’Europe de l’Est. Cette tendance y est peut-être pour quelque chose dans l’implication relativement timide de la France, qui ne participe qu’à quatre projets.

Cependant, au-delà de cette confirmation de la conception inclusive de la PeSCo, la liste des projets révèle aussi une priorité donnée aux projets d’armement par rapport aux projets opérationnels. Ce choix n’était pas prévu dans les texte a priori : le protocole de 2007 sur la PeSCo fait de “la capacité de fournir […] des unités de combat ciblées pour les missions envisagées” l’un des deux objectifs explicites du système. Or, cette inflexion en faveur des projets d’équipement et de développement de capacités est lourde de conséquence sur la portée effective et l’atteinte des objectifs fixés pour la PeSCo.

La structuration de l’industrie de défense européenne

De fait, l’Europe n’en est pas à sa première tentative de mutualisation les projets d’armement entre Etats membres. Que ce soit par la création de champions européens (EADS-Airbus, Arianespace, …) ou par la mise en place d’agences supranationales (OCCAR, EDA, …), tout semble avoir été essayé, produisant quelques avancées mais sans résoudre le problème de fond. Il semble donc légitime de se demander en quoi cette dernière tentative en date – la PeSCo – serait différente des autres.

Dans ce domaine, la première chose à relever est que la Coopération Structurée Permanente ne désigne pas à proprement parler une organisation mais un nouveau cadre légal dans lequel seront menés des projets de défense. Plus qu’une institution supplémentaire, la PeSCo est donc la matrice dans laquelle viennent s’assembler tous les organismes déjà en place. C’est, comme son nom l’indique, une structuration et une pérennisation des outils existants. Ainsi, les projets mis en place dans le cadre de la PeSCo ont vocation à être pris en charge par les mêmes structures (EDA, OCCAR, …) que les autres projets conjoints, et à s’intégrer, une fois achevés, dans les mêmes formations militaires (EuroCorps, EUBG, …) que les projets d’armements préexistants. Ils bénéficient cependant d’un suivi plus rapproché par les institutions européennes (HR/VP, CARD, …), et d’un financement plus important par le Fond Européen de Défense (EDF), qui peut prendre en charge jusqu’à 30% de leur coût, contre 20% seulement pour les projets non-PeSCo. La PeSCo vient donc faire le lien entre ces différents outils et assurer un suivi cohérent des projets, ce qui représente une avancée majeure pour la politique de défense européenne.

La Coopération Structurée Permanente ne désigne pas à proprement parler une organisation mais un nouveau cadre légal dans lequel seront menés des projets de défense.

Cependant, même pour les projets d’armement, la PeSCo n’est pas aussi ambitieuse qu’elle aurait pu l’être. Il est à noter que les principaux programmes de systèmes d’armes complexes ne figurent pas dans la sélection de projets initiaux. Ainsi, ni l’avion de combat du futur (Fr.-De.), ni le drone MALE (Fr.-De. -It.), ni le nouveau char lourd (Fr.-De.) ne sont mentionnés dans la liste initiale des projets retenus. Cette absence est probablement à mettre sur le compte de la réticence des poids lourds militaires d’Europe occidentale à voir de nombreux petits pays rejoindre ces projets, l’implication d’un grand nombre d’acteurs, avec des besoins différents, présentant à leurs yeux un risque trop important de déraillement. On peut aussi y voir une tentative de laisser aux structures le temps de faire leurs preuves sur des projets comparativement simples, avant de s’attaquer à des systèmes plus complexes. Il est aussi bon signe que l’approche choisi ait été de retenir les projets issus d’initiatives partant de la base, répondant réellement aux besoins des armées. La plupart des projets portant sur l’armement sont aussi formulés de façon assez concrète, et devraient, s’ils aboutissent, apporter une réelle amélioration de l’interopérabilité des forces européennes.

Somme toute, il s’agit donc d’une avancée majeure de la politique d’armement européenne mais, pour aller plus loin, et avoir de réelles capacités de défense européennes, il faudra aller au-delà des seuls projets d’armement, sur le terrain de la coopération opérationnelle. Pour cela, il est indispensable de mettre en place des forces conjointes désignées comme telles, et persistantes dans le temps. Une armée n’est pas constituée seulement d’équipements, mais aussi et surtout d’hommes qui les utilisent sur le champ de bataille. Or, il semble que sur ce point les ambitions initiales de la PeSCo aient été largement revues à la baisse, l’objectif initial de créer une réelle indépendance stratégique européenne ayant été perdu de vue.

L’impensé opérationnel

L’objectif initial de la PeSCo, tel qu’il est affiché dans le traité de Lisbonne, était la coopération “en vue des missions les plus exigeantes”, ce qui laissait espérer un volet opérationnel ambitieux, allant de la gestion de crise à la guerre conventionnelle de haute intensité. En fin de compte, le seul projet portant sur la partie opérationnelle de la CSDP, est le “EUFOR Crisis Response Operation Core”. Bien qu’il ne s’agisse pas a priori de forces destinées aux “missions les plus exigeantes”, les pays participants sont bien ceux que l’on aurait attendu dans une avant-garde ambitieuse et prête à l’action (à l’exception de Chypre). Et, si la description du projet par le Conseil est laconique, l’esprit général consistant à identifier à l’avance des unités pour accélérer le processus de génération de force va dans le bon sens.

Pourtant, même sur ce projet, des doutes sont permis quant à l’effectivité de l’utilisation des troupes ainsi sélectionnées, si le projet se limite à une liste sur le papier, comme cela a été le cas pour d’autres groupements militaires européens (EUBG). De fait, l’interopérabilité ne se réduit pas aux questions d’armement et au choix des troupes. Il existe des différences profondes de cultures militaires et de façon de mener des opérations entre les pays membres qui peuvent rendre les missions opérationnelles difficiles à mener en commun. Ainsi, il faudrait des projets beaucoup plus ambitieux sur le versant entrainement et génération de forces, ainsi que des structures opérationnelles préexistantes afin de traiter ces problèmes d’interopérabilité tactique en avance de phase. Malheureusement, le manque de culture opérationnelle dans beaucoup de capitales européennes, ainsi que les compétences de la Commission – plus familière des questions industrielles que des opérations de sécurité – font que les projets de cette nature ont presque tous disparus de la liste finale.

Si la description du projet par le Conseil est laconique, l’esprit général consistant à identifier à l’avance des unités pour accélérer le processus de génération de force va dans le bon sens.

Tout espoir n’est cependant pas perdu, et les développements récents de la PeSCo peuvent être mis à profit pour pallier à ces lacunes. Il faut compter pour cela sur les effets à long terme de l’imbrication progressive des communautés de défense des pays membres dans l’édifice institutionnel européen. Le fait que les responsables militaires, industriels et politiques européens prennent l’habitude de collaborer sur les questions de sécurité et de défense dans le cadre de la PeSCo devrait faire converger à terme leurs visions stratégiques. De même, si les moyens financiers alloués à la défense augmentent effectivement, comme les pays participants à la PeSCo s’y sont engagés, l’on peut espérer que ces pays soient plus disposés à utiliser leurs forces armées. De fait, des armées mieux équipées et mieux entraînées, possédant une réelle capacité opérationnelle, sont moins risquées à déployer, tant politiquement que militairement. De plus, les efforts budgétaires consentis pour permettre cette montée en puissance porteraient avec eux des attentes accrues en termes d’efficacité et de retours sur investissements.

Un autre levier qui pourrait contribuer de façon décisive à la mise en place d’une dynamique communautaire en matière de défense peut provenir du processus d’évaluation prévu dans le cadre de la PeSCo qui devrait mettre les décideurs politiques devant leur responsabilité. Ainsi, face à des opinions publiques largement favorable à un renforcement de la politique européenne en matière de défense, le coût politique d’un rapport négatif lors d’une évaluation par la CARD pourrait encourager les pays membres à être plus proactifs, y compris dans la participations aux opérations. Le refus d’intervenir face à une crise humanitaire ou sécuritaire à l’étranger serait alors plus difficile à assumer. La possibilité, présente dans le traité de Lisbonne, d’exclure de la PeSCo un membre qui ne tiendrait pas ses engagements, même si elle est peu probable, devrait contribuer à cet effet.

Ainsi, s’il est regrettable que l’Europe n’ait pas saisi l’occasion du lancement de la PeSCo pour se doter d’un noyau dur opérationnel important, c’est par sa capacité à évoluer que la Coopération Structurée Permanente pourra faire date. Ses évolutions futures, si elles se matérialisent effectivement, pourraient à terme faire de la PeSCo une étape importante sur le chemin d’une réelle défense européenne.

 

En somme, il ne fait aucun doute que la PeSCo, telle qu’elle a été mise en place fin 2017, ne correspond pas à ce qui était prévu dans le traité de Lisbonne, et que ses ambitions ont été largement revues à la baisse. Certes, il s’agit du premier pas de l’UE dans le domaine de la défense, et elle constitue en cela une avancée majeure. De même, le système mis en place laisse beaucoup de marge de manœuvre aux Etats membres : la PeSCo sera donc à la hauteur de ce qu’ils décideront d’en faire. Enfin, étant donné les échelles de temps nécessaires à leur réalisation de projets d’armements de cette ampleur, la mesure effective du succès ou de l’échec de la PeSCo ne sera pertinente que dans une dizaine d’année. Il n’en reste pas moins que, dans la version de la Coopération Structurée Permanente qui a finalement vu le jour se lisent les mêmes défauts qui ont conduit à l’échec ou à l’impuissance les initiatives précédentes en matière de défense européenne. Le manque de culture opérationnelle conduit à oublier que, comme le note Clausewitz, l’efficacité d’une armée est le produit de “l’ampleur des moyens dont [elle] dispose et de la vigueur de sa force de volonté”. L’Europe redresse la barre sur les investissements dans son appareil de défense, sur les outils dont elle se dote, mais ses efforts seront vains si elle ne se donne pas les moyens de s’en servir, par une réflexion sur sa volonté d’engagement