Les petits ne pas de l’Europe fiscale

Éléments pour une géopolitique européenne de la fiscalité

Par Jean Guiony

On prête à Colbert la définition irrévérencieuse de l’impôt : « L’art de l’imposition consiste à plumer l’oie pour obtenir le plus possible de plumes avant d’obtenir le moins possible de cris ». La métaphore à elle seule résume l’autorité et les moyens de coercition que la puissance publique était prête à démontrer. Au lendemain des Paradise Papers, l’on pourrait presque dire que, pour les multinationales, l’art de l’imposition consiste à donner le moins de plumes avec le plus de cris.

L’impôt a longtemps été dans l’ombre du débat européen. Mais le marché unique, la libre circulation des capitaux entre les États membres et les pays tiers, puis, plus tard, la numérisation de l’économie, l’affaiblissement des administrations fiscales, sont autant de facteurs qui contribuent, dans le cadre plus global de l’internationalisation de l’économie, à faire de la fiscalité, en particulier l’impôt sur les sociétés, une arme puissante de compétition économique.

Du point de vue économique, le débat consiste à savoir si la concurrence fiscale est propice ou non à l’efficacité du marché unique ; mais du point de vue géopolitique, il consiste à savoir si l’on est en présence d’une concurrence fiscale, c’est-à-dire d’un processus d’ajustement et de décisions sans conséquences stratégiques, ou d’une guerre fiscale larvée. Les institutions européennes se tiennent au milieu de la mêlée. Leur rôle d’arbitre commun leur impose de veiller à ce que les politiques fiscales de tous les membres soient un jeu à somme positive, favorable à la croissance de chacun, mais elles disposent pour cela d’une cote mal taillée. L’impôt est affaire de territoire et de gouvernement, il est intimement lié au « monopole de la violence légitime » défini par Max Weber – un monopole que l’Union européenne n’a précisément pas. Et quand sa légitimité manque, on s’en remet à la négociation entre gouvernements.

Les fractures de l’Europe ont été maintes fois documentées, et il y a mille manière de recomposer l’origami des 28 (bientôt 27) États membres. Les fractures engendrées par la fiscalité ne recoupent ni l’opposition entre Europe du Sud et Europe nordique, ni celles entre les pays « anciens » et les « nouveaux États membres » (davantage Est-Ouest). L’impôt génère plutôt une force centrifuge, à la fois du centre vers la périphérie, et des grands vers les petits. Il oppose moins les pays ouverts aux pays fermés, que ceux avec une forte demande intérieure et ceux avec une faible demande : produire ou attirer.

Pour délibérer des problèmes posés par la fiscalité et tracer les lignes communes d’entente entre les États, le processus de décision européen sur cette question souffre du même vilain défaut que la fiscalité elle-même : l’opacité. Les négociations fiscales sont à Bruxelles les plus opaques avec celles sur les traités commerciaux.

Face à l’établissement d’une sérieuse adversité fiscale entre États, il a donc fallu l’émergence de facteurs extérieurs pressants pour que des stratégies coopératives entre européens émergent ; mais celles-ci sont limitées par le processus de décision, les intérêts géoéconomiques des États européens, et l’absence de doctrine extérieure commune.


Concurrence fiscale européenne : taux et assiettes, des armes à double tranchant
La centrifugeuse. Le marché unique entre efficacité et effets pervers

Le marché unique, en instaurant la mobilité des facteurs de production, avec une infiniment plus grande mobilité du capital, a rapproché l’Europe, du point de vue financier, des modèles de fédération. Or la littérature économique a établi (Olson, 1965) qu’en pareil cas, la supériorité numérique des « petits » sur les « grands » leur confère un avantage dans la compétition économique. En outre, avec une union monétaire, la concurrence fiscale est le premier levier de stratégies hostiles (« non-coopératives » dans le langage économique). Pour les « grandes » économies, il est plus profitable d’utiliser des politiques budgétaires favorables à leur importante demande intérieure, tandis que les petites économies ont intérêt à se concentrer sur une stratégie d’attractivité des facteurs. On reconnaît là une première différence : entre la France, l’Italie, l’Espagne, d’un côté, et des pays comme Malte, Chypre, l’Irlande, les pays Baltes.

Comment s’exerce la concurrence fiscale dans cet espace divisé entre grands et petits ? Il y a trois types de concurrence fiscale : horizontale, verticale, et par comparaison. La concurrence fiscale horizontale s’opère au sein d’un espace où interagissent des autorités de même niveau : les États membres de l’Union. Alors, plus la mobilité de l’assiette fiscale (les bénéfices, le travail, etc) est grande, et plus l’incitation à la concurrence fiscale par le bas est forte. La concurrence verticale est celle qui s’opère entre plusieurs niveaux d’autorité : dans un État, on ne comprend pas toujours qui impose quoi, entre les municipalités, les régions, l’État. Dans pareil cas, plus les responsabilités sont floues, et plus l’acceptabilité des citoyens est grande, plus les différents niveaux d’autorité publique ont intérêt à se livrer une concurrence fiscale par le haut. Enfin, la concurrence fiscale par comparaison est le fait d’observer que dans les pays voisins l’impôt est moins élevé : il va y avoir une pression à la baisse des impôts chez soi. Il existe une mesure descriptive de la concurrence fiscale par comparaison. On estime que lorsque le taux moyen d’imposition des sociétés à l’étranger baisse de 1%, cela entraîne une baisse de 0,67% du taux national. En Europe, la concurrence fiscale verticale est presque inexistante : en effet, l’Union européenne touche une petite partie de la TVA, mais globalement elle n’a pas le pouvoir de lever l’impôt. Il demeure donc une concurrence horizontale entre les États membres, et une concurrence par comparaison, alimentée par les intérêts des détenteurs de capitaux et des travailleurs.

On observe donc que, même si les États membres disposent encore de larges marges de manœuvre nationales pour corriger le tir, la régulation de la concurrence fiscale pose un problème semblable à celui du désarmement : comme lui, elle doit être « mutuelle ».

L’inexorable chute des taux 

Sans stratégie commune jusqu’à très récemment, l’Union européenne a laissé cette concurrence faire plonger les taux d’imposition dans l’abîme. Les pays ont ajusté progressivement leur fiscalité vers le bas. Cela est vrai des taux « nominaux », ou légaux, les taux officiels ; comme des taux effectifs, c’est-à-dire la part d’impôt que l’on a effectivement payé par rapport à notre base fiscale. Plus notre capacité à optimiser cette base (ou assiette) fiscale est grande, plus notre taux effectif est bas.

Exemple : en France, le taux légal d’impôt sur le bénéfice des sociétés est de 33,3%, mais le taux effectif pour les PME oscille entre 24 et 28%, le taux effectif des grandes entreprises (plus de 500 salariés) est autour de 16-18%, et le taux effectif des entreprises du CAC 40, de 8%.

Mais les variations diffèrent selon les pays, et surtout, selon les impôts. Selon un principe bien connu en économie, si l’on veut un bon rendement de l’impôt, on taxe les facteurs les moins mobiles, autrement dit ce qui ne risque pas de s’échapper.

Par conséquent, on observe un vaste mouvement de transfert de la fiscalité dite « directe » (bénéfice, travail) sur la fiscalité indirecte (consommation), donc de l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés vers la TVA. Les effets pervers sont immédiats : la TVA est le moins égalitaire des impôts puisqu’il n’est ni proportionnel ni progressif. Bien sûr, c’est le sort de l’impôt sur les sociétés (IS) qui est le plus crucial en matière de concurrence fiscale européenne.

Une vue un peu rapide sur le sujet pourrait faire croire que les États avaient les moyens de baisser l’IS. En effet, la part des recettes de l’impôt sur les sociétés dans le PIB a augmenté ces dernières décennies. Mais cela reflète d’autres facteurs : on assiste à une forte augmentation de la part des profits en général dans le PIB, notamment avec le développement de l’entrepreneuriat individuel (auto-entrepreneur, etc). Le taux d’IS en Europe est aujourd’hui plus faible que la moyenne du reste du monde.

Game of Taxes : la guerre des assiettes

En se faisant concurrence, que ce soit par le niveau de leur taux d’impôt, ou bien par leur législation plus ou moins accommodante, plus ou moins restrictive, les États de l’Union créent un vaste mouvement d’assiettes fiscales. Chacun sa méthode. L’Estonie, par exemple, est utile lorsque l’on veut y placer des bénéfices réalisés ailleurs et y réinvestir dans une société de droit estonien car … les bénéfices réinvestis ne sont pas imposés. Naturellement, le Luxembourg et les Pays-Bas attirent une bonne partie des flux de « propriété intellectuelle » et « recherche et développement » en proposant une imposition extrêmement basse de ce qui rentre dans ces catégories. Ainsi, beaucoup de flux viennent à rentrer dans ces catégories, même lorsqu’il ne s’agit plus directement de rémunérer l’utilisation d’une marque ou d’un brevet. Certains États membres se placent d’ailleurs extrêmement haut dans la compétition mondiale. Le Luxembourg et les Pays-Bas absorbent à eux-seuls un quart des investissements directs à l’étranger dans le monde. En réalité, tout cet argent ne constitue pas, à l’origine, une assiette fiscale luxembourgeoise. C’est l’assiette fiscale d’un autre État, qui a été transférée au Luxembourg ou aux Pays-Bas avant son imposition. Les États où la valeur a été créée sont parfois contraints, ou bien complaisants, vis-à-vis de ces flux vers des juridictions plus attractives. La fuite des assiettes a pris des proportions extrêmement dommageables : cumulées, l’évasion fiscale, la fraude fiscale et la planification fiscale agressive font perdre 1 000 milliards d’euros par an aux budgets nationaux des États européens.

L’utilisation abusive du marché unique pour faire disparaître les assiettes n’est pas le seul fait des États, mais également des particuliers, qui les soustraient souvent à tous les États à la fois : c’est la double non-imposition. Un flux, une vente, ou un service, ne sont imposés ni d’un côté d’une frontière, ni de l’autre. Pour varier les exemples et prendre un impôt trop souvent ignoré, cette double non-imposition fait des ravages sur les recettes de la TVA en Europe. Usant habilement de la liberté de prestation de services, de très nombreuses sociétés mettent en œuvre des fraudes dite « carrousel ». Le manque à gagner en matière de TVA, aussi appelé « écart TVA », dans l’Union européenne, dépasse 150 milliards d’euros par an.

Exemple de fraude carrousel :  une entreprise de construction A établie en France vend à une société ad hoc B établie en Belgique un service ou des biens, mais en dessous de leur valeur initiale. La société B, qui réalise ainsi une marge juteuse, revend les biens, en facturant la TVA, à une entreprise C, en Belgique également. L’entreprise A ne paye pas de TVA puisqu’il s’agit d’une livraison intracommunautaire, exemptée de TVA. Seule B facture la TVA à C. La TVA étant payée uniquement par le consommateur final, l’entreprise C de son côté, peut se faire rembourser par le Trésor public la TVA qu’elle a payée. Mais alors l’entreprise B, qui a vendu à C en facturant la TVA, doit, elle, reverser ce montant de TVA au Trésor public dans les trois mois. Pendant ce délai, l’entreprise B se déclare en faillite, ou son directeur souvent fictif ou étranger n’est plus sur le territoire : les bénéficiaires des entreprises A, B, et C, toutes conçues à cet effet et souvent détenues par les mêmes personnes, réalisent donc un profit sur le dos de la TVA.  

Cependant, ce jeu à somme négative pour les finances publiques des États européens et la fourniture de biens publics a été sérieusement ébranlé par le XXIe siècle.


Sécurité, transparence et souveraineté : l’irruption de facteurs extérieurs
Sécurité : assécher le financement du terrorisme

Le développement du terrorisme dans les pays du Nord, en particulier après le 11 septembre 2001, a constitué une première motivation sérieuse de régulation, ou au moins de surveillance fiscale. Les États ont pris conscience que derrière l’opacité financière s’abrite non seulement l’évasion fiscale et le crime en col blanc, mais aussi le financement du terrorisme. Si les deux phénomènes ne sont pas directement liés très étroitement, ils le sont par les canaux qu’ils empruntent et les méthodes qu’ils utilisent. Les instances internationales ont été saisies de ce problème. Le G20 a demandé au GAFI (Groupe d’action financière, mis en place en 1989 pour étudier les processus de blanchiment d’argent et faire des préconisations de régulations internationales et nationales) de produire une étude sortie en 2012 dont le titre résume l’objet : Recommendations on international standards on combating money-laundering and the financing of terrorism and proliferation.

Depuis 2015, et la multiplication d’actes terroristes sur le sol européen, l’Union européenne multiplie les initiatives : révisions multiples de la directive dite « AMLD » sur le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme, initiative en cours pour lutter contre le commerce de biens culturels illicites (« les bijoux perdus de l’antique Palmyre »…). La directive AMLD offre un bon exemple de l’intersection entre cet enjeu de sécurité et la régulation fiscale. Elle impose aux États européens que leurs « cellules de renseignement financier » tiennent des registres centralisés de tous les bénéficiaires effectifs de sociétés potentiellement risqués. Les bénéficiaires effectifs, cela désigne le contribuable qui contrôle effectivement une société, car les trésors juridiques fournis par les législations permettent de se faire constituer une société, et d’en être le bénéficiaire, sans en être ni le propriétaire, ni un actionnaire, ni le gestionnaire. Or ces dispositions servent beaucoup la lutte contre l’optimisation fiscale ! Le lien entre les deux est vite fait, et les législateurs le comprennent peu à peu : soucieuses de tirer le maximum de ces nouvelles listes de bénéficiaires effectifs, les institutions européennes ont adopté dans la foulée une directive (dite DAC 5) qui donne aux administrations fiscales l’accès à cette liste pour y traquer des contribuables qui pratiquent l’évasion fiscale.

 Transparence : agir face aux scandales fiscaux

La mondialisation des flux financiers les a rendus certes plus nombreux et plus efficaces, mais également plus vulnérables. Elle a aussi considérablement accru le nombre de documents échangés et stockés électroniquement. Il n’est plus nécessaire de braquer une banque, un notaire ou un cabinet d’avocats pour obtenir ces documents : des ordinateurs suffisent. En outre, la mondialisation a touché également les parties intéressées et les enquêtes, en témoigne la formation de l’ICIJ, le Consortium international des journalistes d’investigation, qui réunit de nombreux médias sur les 5 continents. Cette vulnérabilité associée à ces nouvelles armes d’activisme et d’enquête ont permis l’éclatement des très nombreux scandales fiscaux depuis le début des années 2010. Offshore Leaks, Swiss Leaks, Luxleaks, Panama Papers, Football Leaks, Bahamas Leaks, Paradise Papers, ils se succèdent de manière presque ininterrompue et impliquent tous l’Europe.

Le rapport de la commission d’enquête du Parlement européen sur les Panama Papers résume la situation : « les révélations de ces dernières années ont permis une prise de conscience des systèmes de blanchiment de capitaux, d’évasion fiscale et de fraude fiscale […] et ces questions sont devenues un thème majeur de politique internationale ». Selon le même rapport, l’argent européen perdu dans les Panama Papers correspond à la création d’1,5 millions d’emplois sur le sol européen.

Les États européens sont en cause à deux titres : la participation de leurs contribuables et l’absence de filet de sécurité ; mais également la participation des administrations fiscales et des gouvernements, à travers des politiques fiscales très accommodantes. Sur les 21 pays les plus utilisés par les clients de Mossack Fonseca, le cabinet d’où provient la fuite des Panama Papers, 16 sont des juridictions appartenant à l’Union européenne ou dépendant d’elle. 12 d’entre elles sont des territoires d’outre-mer britanniques, illustrant là-aussi les fractures fiscales européennes. Les pays européens les plus impliqués dans les Panama Papers sont le Royaume-Uni (18 000 structures offshore), le Luxembourg (10 900), Chypre (6 400), La Lettonie et l’Irlande.

Ces révélations ont donc conduit à trois types de réactions : une division (en toute discrétion) des États européens, ceux les moins impliqués dans la planification fiscale agressive ont pu faire pression sur leurs pairs pour accepter une évolution réglementaire ; un réveil des opinions publiques, car comme toute injustice, l’injustice fiscale était d’autant mieux tolérée qu’elle était peu médiatisée ; et une mobilisation des institutions européennes, soucieuses de redorer une image austéritaire et productrice d’inégalités.

Souveraineté : taxer les derniers-nés des multinationales

Un autre phénomène a contribué au « réveil fiscal européen » des dernières années : la déterritorialisation de l’économie. L’impôt, on l’a dit, est fondé sur un principe territorial : l’autorité publique fait exercice de sa souveraineté sur ce qui se trouve sur le territoire qu’elle administre, en prélevant une partie de ses revenus pour financer les services et biens publics sur ce même territoire. Or toute notre fiscalité moderne sur les bénéfices est fondée, pour cela, sur un concept qui s’est imposé au début du XXe siècle : l’établissement permanent. La règle de base est en apparence assez simple : une société est imposable dans un pays si elle y dispose d’un « établissement permanent ».

Or aujourd’hui, Netflix opère sur la totalité du marché européen, signe des contrats par millions avec des utilisateurs européens, génère des bénéfices considérables via son activité européenne, mais avec une présence physique sur le sol européen réduite à peau de chagrin. La plupart des opérateurs de l’économie numérique, GAFA et autres Booking, Airbnb, etc, parviennent à démontrer qu’ils n’ont juridiquement pas « d’établissement stable » dans les grands marchés européens. Certains n’en ont pas du tout, d’autres se contentent d’en avoir un en Irlande ou au Luxembourg.  Ici s’exprime plus que jamais la différence entre un pays consommateur et un pays producteur, mais, plus exactement encore, le problème de définition d’un pays producteur. Ces éléments numériques que sont les données, ne sont considérés ni comme un actif, ni comme une consommation intermédiaire. Les données sont fiscalement transparentes. La « data », qui est pourtant le charbon du XXIe siècle, n’est ni déclarée, ni imposée.

Les récentes réflexions autour de la taxation digitale font suite à cette prise de conscience, tout comme les très médiatiques raids des services fiscaux dans les locaux parisiens de Google ou ailleurs.

L’Europe, les États et l’Union, ont été secoués, en ce début de XXIe siècle, par l’émergence de ces trois dynamiques. Au-delà de la bonne volonté affichée, les intérêts géoéconomiques des États européens accouchent de propositions nombreuses, et d’aboutissements… modestes.


La lente marche des États dans une course au moins-disant fiscal
Un incubateur de régulation

Depuis le début des années 2010, l’OCDE et l’Union européenne se livrent presque une bataille du mieux-disant en matière fiscale. Les deux organes sont également confrontés au même problème de l’unanimité. Mais l’existence d’une intégration politique et juridique poussée dans l’Union européenne lui a permis de fournir des réponses allant plus loin que les recommandations de l’OCDE.

Il en est ressorti, du côté de l’Union européenne, ce que l’on pourrait appeler un certain « activisme fiscal », avec la parution ininterrompue de nombreuses propositions et l’adoption de nombreux textes à valeur contraignante. Des États membres qui avaient tout à gagner à un alignement par le haut de la régulation fiscale, comme la France, ont joué un temps le rôle de pionnier, dans la foulée de la crise économique et de la crise des dettes souveraines, entre 2011 et 2013. Ainsi, la France a-t-elle imposé, la première, le reporting pays par pays, public, des activités des banques (un instrument utile pour mesurer la présence dans les paradis fiscaux, l’imposition réelle de l’entreprise dans chaque juridiction, etc). La mesure a été reprise au niveau européen deux ans plus tard. De manière générale, trois champs d’action ont été empruntés par le régulateur européen : la lutte contre les montages abusifs, la transparence, et la coopération.

Lutter contre les montages abusifs

La fiscalité fait partie de ces domaines où le no man’s land qui s’étend des frontières de la légalité aux frontières de l’illégalité est très vaste. C’est la raison pour laquelle les définitions sont un objet de conflit, mais également la raison pour laquelle elles peuvent se révéler dangereuses : une pratique que l’on définit trop précisément pour l’interdire … est imitée très vite par une pratique jumelle. La zone de la légalité, c’est l’optimisation fiscale. La zone de l’illégalité, c’est l’évasion fiscale, et la fraude fiscale. La fraude fiscale peut avoir lieu dans un seul pays, c’est seulement le fait de ne pas se conformer à ses obligations fiscales. Enfin la zone grise, le no man’s land, c’est l’aggressive tax planning, autrement dit la planification fiscale agressive, ou l’optimisation fiscale agressive. L’utilisation de mécanismes légaux, mais d’une manière considérée abusive, légale dans certains cas, illégale dans d’autres, et dans le but exclusif ou principal d’échapper à l’impôt.

Les montages de planification fiscale agressive sont presque aussi nombreux qu’il y a d’entreprises en Europe. Outre quelques techniques spécifiques qui sont médiatisées comme le « sandwich hollandais » ou le « double irish », quelques grands principes de ces pratiques d’optimisation méritent d’être cités. Le premier principe, parce qu’il canalise près de 70% de l’optimisation fiscale européenne, est la manipulation des prix de transfert. Ce sont les prix que s’appliquent les multinationales pour leurs livraisons en interne : ils sont censés correspondre aux prix de marchés dans des conditions semblables. Ils font l’objet d’accords entre la multinationale et les États, et ces derniers ont bien du mal à fournir les ressources humaines et techniques pour vérifier que les prix sont conformes aux prix du marché que la multinationale connaît mieux. Ensuite, l’endettement est sans doute l’un des plus simples et plus utilisés : dans certains pays, comme en France, ou en Belgique avec le système des intérêts notionnels, les intérêts d’emprunt sont défiscalisés. Un très fort endettement permet donc d’alléger considérablement sa facture fiscale. Cette technique bénéficie d’économies d’échelles importantes, elle est à la portée seulement de grandes entreprises et les multinationales créent parfois des filiales seulement à cet effet. Les dispositifs hybrides (hybrid mismatches) en sont un autre. Ce terme renvoie, la plupart du temps, à une double déduction. C’est le fait qu’un même flux financier est comptabilisé d’un côté d’une frontière d’une certaine façon, et de l’autre côté d’une autre façon. De chaque côté, la catégorie en question est exemptée d’impôt. Par exemple, une entreprise dans un pays reçoit des dividendes internes d’une de ses filiales dans le pays voisin (qui fait remonter les dividendes). Dans le pays de l’entreprise mère, le versement de dividendes internes est exempté d’impôt sur les sociétés, mais, dans le pays de la filiale, celle-ci peut inscrire ce versement comme des intérêts d’emprunt … déductibles de l’impôt sur les sociétés. Le versement n’est imposé d’aucun des deux côtés.

Enfin, une place à part revient à la pratique du rescrit fiscal. Ce sont ces rescrits, ou tax rulings en anglais, qui sont à l’origine du scandale Luxleaks. Un rescrit, en tant que tel, n’est que la réponse écrite d’une administration fiscale à un contribuable qui lui demande d’éclaircir et de valider sa situation auprès du fisc. Un boulanger peut obtenir un rescrit fiscal, il ne fera que valider sa feuille d’impôts. Mais lorsque les multinationales ont une fiscalité extrêmement complexe, diverse, impliquant de nombreux flux, de nombreuses entités, de nombreuses implantations, elles ont une feuille fiscale qui comprend beaucoup de montages extrêmement élaborés, et dédiés à optimiser l’impôt payé. Ces montages et leur présentation sont en général réalisés avec l’aide d’un grand cabinet de conseil (EY, KPMG, PwC, Deloitte), qui négocie, aux côtés de la multinationales, la réponse de l’administration fiscale… Le rescrit fiscal devient ainsi une manière de faire valider des montages. Or le rescrit fiscal dans la plupart des États européens possède une valeur très forte au contentieux, parfois supra-législative : c’est donc une arme sérieuse pour valider durablement un montage.

Sur l’ensemble de ces aspects, dans le sillage de l’OCDE, l’Union européenne s’est activée. La directive DAC 3 (2015) impose que les rescrits fiscaux soient automatiquement échangés entre les États membres, pour qu’ils puissent vérifier entre pairs qu’ils ne volent pas l’assiette fiscale du voisin. La directive ATAD (Anti-évasion fiscale, 2016) impose de nombreuses règles pour encadrer les montages : une retenue à la source de flux financiers qui s’échappent dans des juridictions où ils sont peu ou pas imposés (exit tax), une clause limitant les cas de double déduction (switch-over rule), une limitation des intérêts d’emprunt déductibles. En 2016 également, la Commission a dressé une liste de recommandations aux États pour éviter le contournement ou l’abus des conventions fiscales bilatérales par les entreprises.

Accroître la transparence

La transparence est un serpent de mer de la justice fiscale : on en parle, on la clame, et, fidèle à sa définition, on ne la voit pas. La transparence fiscale a deux dimensions : interne et externe. Les deux affectent les recettes fiscales européennes. Sans surprise, la transparence interne est allée sensiblement plus loin que celle visant les pays tiers : le reporting pays par pays public a été imposé aux banques (2014), le reporting pays par pays aux administrations fiscales a été imposé aux grandes multinationales (DAC 4, 2016) et fera l’objet d’un partage entre États membres. Il est désormais proposé qu’il soit rendu public, mais les gouvernements des États membres ne montrent pas d’enthousiasme… Enfin les administrations fiscales auront accès aux registres des bénéficiaires effectifs des sociétés (DAC 5, 2017). En outre, pour dissuader les intermédiaires (ces cabinets de conseil ou d’avocats qui sont un rouage essentiel de l’optimisation) de fournir des montages abusifs à leurs clients, ils devront bientôt notifier aux administrations les montages qui utilisent certaines des techniques évoquées plus haut (DAC 6, 2018).

Élément notable de cette transparence, et résultat également de l’exclusivité dont les États jouissent en matière de fiscalité, la Commission européenne demeure assez exclue du partage d’informations. On bute à nouveau sur le problème de la souveraineté : les États membres ne la considèrent pas comme une puissance fiscale, et donc ses services ne se voient pas reconnaître le droit de garantir le secret fiscal : les informations gagnées par toutes les directives ci-dessus lui sont donc largement interdites pour ses propres enquêtes, notamment sur les aides d’État fiscales (comme celle qui a débouché sur la condamnation d’Apple sommé de rembourser 13 milliards d’euros à l’Irlande).

L’impôt européen : harmoniser

Les chantiers les plus ambitieux sont ceux visant l’harmonisation. L’harmonisation, solution la plus logique du point de vue économique, est aussi la plus problématique du point de vue politique. Sur quel territoire règne la Commission européenne ? Quelle souveraineté peut-elle invoquer ? De quelle administration d’échelle européenne dispose-t-elle ? Aucun, aucune et aucune.

L’approche retenue aujourd’hui relève donc davantage de la convergence que de l’harmonisation : règles communes d’assiette, de taux et de collecte pour la TVA, et proposition d’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés.

C’est dans le cadre de ce dernier chantier, l’ACCIS, une base commune d’imposition pour toutes les entreprises européennes, et consolidée, c’est-à-dire calculée au niveau du groupe entier et non de chaque filiale (pour éviter les montages impliquant des sociétés mères et filiales), qu’une réponse à l’imposition des entreprises du numérique est proposée. Si la proposition de la Commission n’aborde pas le sujet, les rapporteurs du Parlement européen ont soumis l’idée d’y définir, en complément de « l’établissement permanent », valable pour les entreprises qui ont une présence physique, une mesure de la « présence numérique » de l’entreprise dans un pays. Sa présence, et par la suite son imposition, seraient définies en proportion des données collectées par elle, et des données exploitées. Les données collectées et les données exploitées existent déjà dans le droit européen, il suffirait de les inclure dans l’assiette d’imposition des entreprises.

Ces beaux projets se heurtent à une réalité institutionnelle et géopolitique rude : le Conseil.

Le retour du refoulé : les intérêts fiscaux nationaux

Deuxième législateur avec le Parlement européen, le Conseil (réunion des ministres ou représentants de chaque État membre) est le seul à avoir la main en matière fiscale. Le domaine échappe au Parlement européen en dernière instance, puisque les États peuvent écarter son avis (et dans presque tous les cas, le font). Tous les obstacles – importuns comme légitimes –  à la dynamique qui vient d’être décrite, se concentrent au Conseil.

Le Conseil, en matière fiscale, est régi par la règle de l’unanimité. Cette règle garantit le respect de la souveraineté fiscale : l’impôt est une politique quasi-régalienne. C’est aussi indéniablement une limite pénible aux progrès de la régulation. Impossible, avec leur veto, de viser Malte, Chypre, l’Irlande ou les Pays-Bas dans un texte, alors même que ces quatre États sont régulièrement désignés par les ONG, avec les territoires britanniques, comme des paradis fiscaux éminents. Cependant, il faut bien peser la perspective d’une décision à la majorité, même qualifiée, sur les dossiers fiscaux. Depuis que l’Europe compte 27 membres, les petites économies ouvertes y dominent. Il n’est dès lors pas improbable du tout qu’une coalition faite de l’Irlande, Malte, Chypre, les Pays-Bas, l’Autriche parfois, les trois pays Baltes, la Roumanie, la Bulgarie et quelques autre pays conquis par leurs arguments, parvienne à emporter la majorité régulièrement. L’agenda fiscal de ces États n’est guère à la régulation. Le président (luxembourgeois) de la Commission européenne Jean-Claude Juncker l’avait très certainement en tête lorsque, dans son discours sur l’état de l’Union de 2017, il a proposé que l’on puisse passer de l’unanimité à la majorité qualifiée.

C’est au sein du Conseil que s’exprime le plus clairement la division entre les États périphériques, hostiles à toute forme d’harmonisation et prêts à plaider pour davantage de transparence si cela peut les sauver d’un système unifié, et les États « centraux », pour qui l’harmonisation et les règles communes constituent l’objectif.

C’est également la réunion des États membres (cette fois ci dans un format réduit à quelques-uns, la coopération renforcée) qui ne parvient pas à accoucher, depuis de nombreuses années, d’une taxe sur les transactions financières. Elle se heurte non seulement à la volonté de chaque État que cette future taxe affecte surtout l’assiette fiscale des autres ; mais aussi au projet d’Union des marchés des capitaux, une vaste simplification (et réduction) des normes applicables aux marchés des capitaux, qui serait contradictoire avec l’idée d’une taxe.

Enfin, le Conseil toujours s’oppose à ce que la position fiscale des européens vis-à-vis des autres États soit commune à l’Union. Le marché unique souffre en effet des distorsions induites par le fait que chaque État membre possède son propre réseau de conventions fiscales bilatérales ; mais les « gros » États ne sont pas prêts à abandonner leur important pouvoir de négociation pour en faire profiter les petits États moins capables d’obtenir des autres économies mondiales des conditions protectrices.


Une ambition inoffensive

L’Europe, puissance sans désir sur l’impôt comme sur le reste, continent de premier ordre qui ne s’assume pas comme tel, connaît un modeste réveil de sa puissance publique. Face au développement sans précédent de la planification fiscale agressive, et désormais à la publicité accrue de cette dernière, elle pare au plus pressé. Les États s’entendent pour boucher les trous dans la coque, la Commission établit de grands projets d’intégration sans les moyens politiques pour les faire valoir, le Parlement européen donne de la voix pour se joindre à la pression de l’opinion publique.

Elle demeure toutefois confrontée aux limites classiques de son pouvoir. L’absence de doctrine extérieure commune la prive d’une force d’action suffisante vis-à-vis des États-Unis et des autres blocs. Son fonctionnement institutionnel et peu démocratique l’empêche d’épouser les projets les plus ambitieux pour son marché unique. Enfin, comme toujours, l’absence de principe territorial européen rend hypothétique la perspective proche d’un impôt continentalCapture d’écran 2017-12-21 à 08.03.38.png