Nous avons rencontré Gabrielle Desarnaud

Anciennement chercheure au Centre Energie de l’Institut Français des Relations Internationales (IFRI) et spécialiste de la politique énergétique chinoise, Gabrielle Desarnaud est désormais consultante chez Capgemini Consulting, au sein de l’équipe Energy & Utilities. Elle a notamment traité des sujets tels que la réforme du marché du gaz et la politique de développement des énergies renouvelables en Chine.

Elle nous livre dans cet entretien la stratégie de la puissance chinoise pour se hisser au rang de leader au sein de la gouvernance mondiale, à travers les questions énergétique et climatique. Une stratégie diplomatique finement élaborée qui permet à la Chine de satisfaire ses intérêts internes tout en prenant part à des enjeux collectifs.


Groupe d’études géopolitiques (GEG) : La première question concerne le début de l’engagement réel de la Chine dans la lutte contre le changement climatique. Peut-on le faire remonter à la COP21 ?

Si la Chine a débuté son engagement dans la lutte contre le changement climatique bien avant décembre 2015, la 21ème Conférence des Parties sur le Climat en a en effet été le point d’orgue autant que la vitrine. Le fait notoire dans la position adoptée par la Chine lors de la COP21 réside plus dans sa prise de leadership sur les questions climatiques que dans les efforts sur lesquels elle s’est engagée.

Il est d’ailleurs intéressant de retracer l’évolution de la position internationale chinoise sur ce sujet. Jusqu’à l’Accord de Paris, le monde n’avait pas connu une Chine militante en faveur d’un accord contraignant sur la protection du climat. En 1997, elle ne faisait pas partie des pays industrialisés devant s’engager sur des objectifs de réduction de leurs émissions dans le cadre du Protocole de Kyoto. En 2009, la Conférence des Parties sur le Climat de Copenhague a mis en scène une Chine intransigeante et insensible à la pression internationale, refusant de reconnaître son poids devenu prépondérant dans les émissions de gaz à effet de serre. Son refus de s’engager sur des objectifs chiffrés, et son militantisme pour un accord non contraignant qui aurait ouvert la porte à un droit de regard de la communauté internationale sur les mesures qu’elle aurait dû mettre en place, a été la grande déception de cet accord.

« lorsque les chiffres de croissance des  énergies renouvelables sur le territoire chinois ont commencé à sortir au grand jour, l’effort semblait si colossal que même les bons élèves européens ont paru dépassés en la matière »

Pourtant, dans le même temps, la Chine faisait déjà des efforts d’investissement dans les énergies renouvelables sur son propre territoire, qui se sont accentués deux ans après avec la sortie du XIIe. plan quinquennal. Ces mesures avaient avant tout vocation à endiguer le début d’une crise nationale, et elles sont demeurées presque inaperçues sur la fin des années 2000, alors que la communauté internationale avait les yeux rivés sur le modèle de croissance destructeur de la Chine. Le pays a rapidement développé sa capacité installée d’énergies renouvelables (entre autres mesures), tout en continuant de refuser à prendre des engagements vis à vis de la communauté internationale. Jusqu’à récemment, elle a toujours refusé de s’engager sur des objectifs chiffrés, alors que par ailleurs ces objectifs existaient déjà, notamment dans ses plans quinquennaux. Le résultat de cette attitude a été assez inattendu : lorsque les chiffres de croissance des  énergies renouvelables sur le territoire chinois ont commencé à sortir au grand jour, l’effort semblait si colossal que même les bons élèves européens ont paru dépassés en la matière. A partir de là, la Chine a pu arriver sur la scène internationale avec un bilan positif, et bâtir ses relations en matière de diplomatie climatique sur cette base. Il est évident que les questions environnementales ont fortement contribué à appuyer le « soft power » de la Chine depuis quelques années.

« En concluant cet accord, les [Etats-Unis et la Chine] ont accepté de jouer un jeu à l’issue duquel le non respect des engagements impliquait de perdre la face, et donc de perdre une part de leadership sur le domaine climatique. »

Son attitude autour de la COP21 a été l’aboutissement de cette logique. La Chine a même positivement surpris le monde en prenant des engagements chiffrés avant le sommet sur le climat. En novembre 2014 la Chine et les USA s’entendaient sur un accord qualifié d’historique par les deux parties : les Etats Unis s’engageaient à réduire de 26 à 28 % leurs émissions en 2025 par rapport à 2005 (donc au dessus des objectifs de l’époque), alors que la Chine promettait d’atteindre un pic de ses émissions de COen 2030, voire avant. Cet accord était d’une portée diplomatique très importante : quoi de mieux que deux puissances économiques concurrentes, pour veiller au respect des engagements pris par l’autre ? En concluant cet accord, les deux pays ont accepté de jouer un jeu à l’issue duquel le non respect des engagements impliquait de perdre la face, et donc de perdre une part de leadership sur le domaine climatique.

La Chine a d’ailleurs eu l’occasion de réitérer ses engagements en ratifiant, dès septembre 2016 et avant l’Union Européenne, l’accord sur le climat issu de la COP21. Même si la ratification de l’UE a été ralentie par des procédures administratives plus complexes, c’est un symbole marquant de l’engagement chinois.

GEG : Pourriez-vous me rappeler quels sont les principaux engagements pris par la Chine à travers l’Accord de Paris ?

Dans sa contribution nationale déposée à l’ONU en juin 2015, la Chine se fixe quatre grands objectifs à atteindre avant 2030.

Tout d’abord, elle a réitéré sa volonté annoncée en 2014 d’atteindre son pic d’émissions de carbone avant 2030. Elle a également annoncé une réduction de 60 à 65% de ses émissions de CO2 par unité de PIB par rapport au niveau de 2005, et s’est engagée à atteindre 20% d’énergies non fossiles dans son mix énergétique. Dans les deux derniers cas, cela signifiait de doubler les efforts déjà effectués jusqu’en 2015, en l’espace de 15 ans. Le dernier objectif concerne l’augmentation de la surface forestière.

« C’est l’une des caractéristiques de ses annonces chiffrées : donner des engagements qu’elle sait pouvoir atteindre, voire dépasser. […] Il apparaît d’ores et déjà très probable que son pic d’émissions de CO2 ait été atteint ou soit en passe de l’être, une décennie plus tôt que ce sur quoi elle s’est prononcée lors de la COP21. »

La contribution nationale de la Chine dévoile des objectifs assez intéressants et ambitieux, mais qui restent probablement en dessous de ce qu’elle peut faire. C’est l’une des caractéristiques de ses annonces chiffrées : donner des engagements qu’elle sait pouvoir atteindre, voire dépasser. Cela contribue à son image internationale, mais lui permet aussi de ne pas susciter des attentes qu’elle ne pourrait satisfaire par la suite.

La contribution de la Chine a toutefois été critiquée sur la dernière partie de son plan d’action. Elle y détaille ses efforts afin de promouvoir la coopération internationale sur le changement climatique, et y rappelle que ses engagements sont tributaires du soutien des pays développés ainsi que de leur volonté d’assumer leur responsabilité historique. C’est un peu le pendant de la contribution chinoise. La  Chine s’est engagée sur des objectifs de production d’énergies renouvelables et de baisse des émissions de gaz à effet de serre assez ambitieux, mais elle n’a jamais caché qu’elle attendait un transfert de technologie et un soutien de la communauté internationale pour l’aider à atteindre ses objectifs.

GEGAlors que vient de s’achever la COP 23 à Bonn, la Chine vous semble-t-elle bien partie pour respecter les engagements pris avec l’Accord de Paris de 2015?

Il est un peu tôt pour savoir précisément si elle atteindra tous ses objectifs fixés pour 2030. Néanmoins, lorsque la Chine s’engage sur des objectifs chiffrés au niveau international, c’est généralement qu’elle se sait déjà sur la bonne trajectoire pour les atteindre. Elle s’engage toujours sur des chiffres prévus dans ses plans quinquennaux, sur lesquels elle est donc déjà en train de travailler. Il apparaît dors et déjà très probable que son pic d’émissions de CO2 ait été atteint ou soit en passe de l’être, une décennie plus tôt que ce sur quoi elle s’est prononcée lors de la COP21. Il faut rester prudent sur ces estimations car cette tendance récente est très fortement corrélée au ralentissement de la croissance du pays, mais elle est aussi liée à des actions concrètes menées par le gouvernement, comme la fermeture massive de centrales à charbon dont les standards d’efficacité sont trop bas. Des mesures plus drastiques encore y contribuent, comme la mise à l’arrêt de pans entiers de son parc industriel durant plusieurs mois, annoncée il y a quelques semaines.

« Il apparaît dors et déjà très probable que son pic d’émissions de CO2 ait été atteint ou soit en passe de l’être, une décennie plus tôt que ce sur quoi elle s’est prononcée lors de la COP21. »

Pour ce qui est de la part de 20% des énergies non fossiles dans son mix énergétique, on peut également être optimiste car elle est déjà autour de 13%, alors qu’une vingtaine de réacteurs sont en construction et devraient doubler la capacité de son parc d’ici 2020.

L’objectif de réduction de l’intensité énergétique sera plus compliqué à atteindre car les mesures les plus rapides et faciles à mettre en œuvre ont déjà été appliquées.

GEG :  Vous parliez de gouvernance mondiale. En juin dernier les Etats-Unis se retiraient de l’Accord de Paris et laissaient du terrain à la Chine. Via le domaine climatique, la COP23 a-t-elle été une occasion pour la Chine d’un peu plus s’affirmer comme leader de la gouvernance mondiale ?

Je dirais plutôt que lors de la COP23, la Chine a fait preuve de moins de leadership individuel que lors de la COP21, et ce pour deux raisons. Déjà parce que l’enjeu de la COP23 était de différente nature. La COP23 a été moins médiatisée, et relevait essentiellement de questions techniques relatives à la mise en œuvre de l’Accord de Paris. Mais également parce qu’il y a un petit différend avec l’Europe en ce moment, sur la reconnaissance de la Chine comme économie de marché. Par ailleurs, elle n’a pas adhéré à l’alliance “Powering Past Coal”, menée par le Royaume-Uni et le Canada, et visant à mettre un à terme à l’utilisation du charbon d’ici 2030.

Malgré tout, sa contribution a été notable sur un point : aux côtés de l’Inde, elle a milité pour que les engagements pris avant l’Accord de Paris, c’est à dire les engagements à mettre en place avant 2020, soient également à l’agenda de la COP23. Cela a permis de remettre sur le devant de la scène les engagements déjà pris par les pays industrialisés (les 100 milliards de dollars de financement par an d’ici 2020 et la ratification de l’Amendement de Doha) et jusque-là non respectés. On revient sur cette insistance de la Chine à rappeler la responsabilité historique des pays développés dans le changement climatique, mais c’est un point important du texte issu de la COP23.

Après les résultats des élections américaines, la Chine a également adhéré à la constitution d’une coalition aux côtés de l’Union Européenne et du Canada (le Ministerial on Climate Action), l’une des seules instances de haut niveau qui rassemble des pays développés et en développement sur les questions climatiques. Cela montre la volonté de la Chine de s’inscrire dans un processus de gouvernance partagée, ce qui est plutôt cohérent avec ses positions en matière de leadership, qu’elle s’est toujours défendue de vouloir assumer seule.

GEGPouvez-vous nous en dire plus sur le désaccord intervenu entre la Chine et l’UE, lors du XIXe sommet Chine-UE tenu en juin dernier à Bruxelles ? Pourquoi la Chine a-t-elle refusé de réaliser la déclaration conjointe sur le climat?

En effet, la Chine a refusé de signer une déclaration conjointe sur le climat avec l’Union Européenne, et le premier ministre chinois Li Keqiang ne s’est pas ouvertement prononcé sur la décision des USA, contrairement à ce qui pouvait être attendu de lui. Cette déclaration aurait pourtant été un sensationnel coup diplomatique de l’UE, juste après l’annonce du retrait des Etats-Unis de l’Accord de Paris.

« La Chine est depuis quelques années en prise avec l’Europe pour être considérée comme une économie de marché »

Le différend à l’origine du refus de la Chine de réaliser une déclaration conjointe sur le climat, n’a en fait rien à voir avec ce sujet. La Chine est depuis quelques années en prise avec l’Europe pour être considérée comme une économie de marché (son statut a changé à l’Organisation mondiale du commerce fin 2016), ce que l’Europe refuse.

Aujourd’hui l’U.E. fait prévaloir le dumping social et économique utilisé par la Chine, pour instaurer des mesures de protection économique sur son territoire que, par ailleurs, la Chine conteste.

Le message de la Chine est donc extrêmement clair : la protection du climat n’est pas seulement une finalité, elle peut aussi être un moyen de faire avancer des dossiers de toute autre nature que climatique. C’est aussi représentatif de la position de la Chine en matière d’ingérence. Elle a toujours souhaité être libre de ses mouvements, ce qui a d’ailleurs motivé son refus de signer des accords qu’elle jugeait contraignants par le passé. En contrepartie elle ne critique pas les décisions prises par les autres pays. Cela lui a été reproché, en particulier lorsqu’elle conclut  des accords d’investissements avec des dictatures notoires, notamment en Afrique.

GEG : Est-ce qu’il existe par ailleurs des projets de coopération, pour la production d’énergies renouvelables par exemple, entre l’UE ou les pays de l’UE et la Chine ?

On pourrait parler d’investissements plutôt que de projets de coopération. De nombreuses entreprises chinoises investissent très fortement dans des projets de développement d’énergies renouvelables en Europe. Ce n’est pas annoncé comme une volonté politique des dirigeants chinois, mais plutôt comme des opportunités de marché dont les entreprises chinoises profitent. Par exemple, en 2015 le géant chinois du nucléaire CGN avait fait sensation en s’associant avec une PME Girondine pour investir 1 milliard d’euros dans des projets de toitures photovoltaïques, et compte déjà une capacité totale en opération assez significative en Europe.

« De nombreuses entreprises chinoises investissent très fortement dans des projets de développement d’énergies renouvelables en Europe […] en 2015 le géant chinois du nucléaire CGN avait fait sensation en s’associant avec une PME Girondine pour investir 1 milliard d’euros dans des projets de toitures photovoltaïques »

D’une part les investissements sont assez bien reçus, puisque l’Europe manque souvent de fonds pour développer les grands projets d’énergies renouvelables. De ce fait la contribution économique chinoise est rarement décriée, car les infrastructures de production d’énergies renouvelables nécessitent un très fort investissement initial.

D’autres part, ces investissements ont avant tout une visée économique, il ne s’agit pas d’une contribution désintéressée réalisée dans un but environnemental.

GEG : Cette politique s’apparenterait-elle à celle que la Chine pratique dans le cadre des Nouvelles routes de la soie ? J’entends celle selon laquelle les entreprises chinoises collaborent directement avec les entreprises européennes pour la construction d’infrastructures.

On peut en effet le voir de cette manière, même si les méthodes chinoises dans sa sphère d’influence directe (l’Asie) sont différentes de celles qu’elle pratique en Europe. Collaborer directement avec des entreprises européennes permet aux entreprises chinoises d’être accompagnées par des acteurs qui connaissent les normes, les contraintes légales, réglementaires ou économiques. Un accompagnement sans lequel il leur serait bien plus difficile d’investir seules.

D’autre part l’UE impose un certain nombre de barrières à l’investissement, normatives par exemple, qui rendent contraignant pour les entreprises chinoises l’investissement. Au-delà d’apprendre à connaître le contexte européen, collaborer avec les entreprises européennes leur permet aussi de partager les risques liés à ces barrières.

GEG : La Chine est aujourd’hui le premier producteur d’énergies renouvelables mondial. Qu’est-ce que cela signifie ?

Il faut distinguer trois aspects qui sont régulièrement confondus quand on parle de production d’énergies renouvelables. On peut parler de la production d’équipements, d’éoliennes par exemple ; d’énergie produite par ces équipements; ou de capacité installée sur un territoire.

La Chine est effectivement le premier producteur d’équipements en volume. Elle produit à elle seule la moitié des panneaux solaires du monde par exemple. Elle est également, et de loin, la première en termes de capacité installée sur son territoire : en 2016, elle a contribué à plus de 50% des augmentations de capacité de photovoltaïque. Les objectifs de croissance ont d’ailleurs été régulièrement revus à la hausse sur les dernières années, étant atteints plus rapidement que prévu.

« si impressionnante soit la croissance de sa capacité installée sur les dernières années, la proportion des énergies renouvelables dans son mix énergétique reste faible […]i l’on ne considère que l’éolien et le photovoltaïque, leur contribution à la consommation d’énergie primaire n’atteint même pas les 3% »

Néanmoins, il faut remettre ces chiffres dans leur contexte : si impressionnante soit la croissance de sa capacité installée sur les dernières années, la proportion des énergies renouvelables dans son mix énergétique reste faible. En 2016 elles atteignaient  11,4% du mix énergétique, hydraulique compris. En comparaison, la part des énergies renouvelables dans le mix énergétique du Brésil dépasse les 35%. De même, si l’on ne considère que l’éolien et le photovoltaïque, leur contribution à la consommation d’énergie primaire n’atteint même pas les 3%.  Il faut tout de même remarquer l’énorme progrès de la Chine en matière de consommation électrique renouvelable : la part du charbon a considérablement diminué sur les années passées pour atteindre 62%, et le pays espère la faire diminuer à 58% d’ici 2020 ;  la consommation d’électricité renouvelable est passée à 20% en 2016, contre 2% il y a 10 ans. Le pays fait cependant toujours face à de nombreuses pertes de production d’électricité renouvelable, en raison d’une multitude de problèmes techniques comme la difficulté à gérer l’intermittence de ces énergies.

GEG : Qu’en est-il des investissements ?

La Chine est le premier investisseur en énergies renouvelables. En 2015 elle a contribué au tiers des 329 milliards de dollars d’investissements dans ce type d’énergies, et vient d’annoncer qu’elle y consacrerait une somme un peu supérieure d’ici 2020.

GEG : Au niveau interne, le président Xi Jinping a évoqué lors de son discours d’ouverture du XIXe. Congrès du Parti Communiste Chinois tenu  en octobre dernier, le plan de développement « Une Belle Chine ». Quels sont les axes environnementaux majeurs de ce plan de développement ?

Ce terme fait écho à celui de « civilisation écologique » régulièrement employé par le gouvernement chinois pour traduire sa volonté d’engager le développement économique sur un chemin plus respectueux de l’environnement.

Les grands axes de ce plan sont similaires avec ceux déjà fixés dans le XIIIe. plan quinquennal de la République Populaire de Chine , et en particulier ceux de son plan quinquennal énergétique qui s’étendra jusqu’en 2020. On retrouve les mêmes grands objectifs de développement des énergies renouvelables, avec l’emphase sur certaines technologies en particulier selon les provinces, le reboisement, la diminution de la part du charbon dans le mix énergétique, l’amélioration de l’efficacité énergétique, la dépollution des rivières dont 70% sont impropres à la consommation et à l’irrigation. Le président chinois a notamment dévoilé un plan ambitieux de réduction de la concentration de particules fines dangereuses pour la santé, qui atteint des niveaux records plusieurs fois par an dans toutes les grandes villes chinoises.

La stratégie de développement d’économie circulaire, dont la Chine a été un des premiers pays au monde à se doter, est également une mesure phare de ses efforts en matière environnementale. L’une des mesures récentes adoptée en la matière a d’ailleurs été l’interdiction d’importer une vingtaine de déchets solides pour retraitement sur le territoire chinois. Cette mesure, qui peut sembler dérisoire, aura en réalité un impact économique significatif pour nombre de provinces chinoises qui génèrent des revenus grâce au retraitement de ces déchets, mais également pour de nombreux pays, comme les Etats-Unis, pour lesquels il est plus avantageux d’exporter les déchets au bout du monde que de les retraiter eux-mêmes. Le commerce de déchets entre la Chine et les USA représente plusieurs milliards de dollars par an à lui seul.

« L’accent est donc officiellement mis sur le renforcement des moyens de contrôle du Ministère de la protection environnementale, […] 40% des industries du pays auraient été fermées à un moment ou un autre en 2016 »

L’annonce la plus structurante dans le discours de Xi Jinping relève plus de la manière dont les mesures environnementales seront appliquées à l’avenir. Si la Chine s’est depuis longtemps engagée sur des objectifs environnementaux ambitieux, les provinces et entreprises ont tardé autant que possible à appliquer les nouvelles législations mises en place, pour des raisons économiques évidentes. Les mécanismes de vérification étaient peu efficaces, voire accentuaient les distorsions et les écarts à la loi. Les objectifs imposaient par exemple à une province d’atteindre un certain niveau de capacité installée d’éoliennes, sans inciter leur raccordement au réseau électrique. L’accent est donc officiellement mis sur le renforcement des moyens de contrôle du Ministère de la protection environnementale, comme les équipes d’inspection provinciales, qui sont en capacité d’imposer la fermeture d’une entreprise ou d’une usine qui ne respecterait pas les standards qui s’appliquent à son activité. Selon certaines sources, 40% des industries du pays auraient été fermées à un moment ou un autre en 2016, à la suite de ces inspections. La création d’une Commission nationale de surveillance approuvée lors du 19ème Congrès, et visant à renforcer le pouvoir et les moyens de l’agence anti-corruption, devrait également permettre un meilleur suivi des sanctions à l’encontre des dirigeants ou des entreprises enfreignant les lois de protection de l’environnementScreenshot 2017-08-24 23.44.37

Pour aller plus loin :