Les Länder face à l’intégration européenne

LES EVOLUTIONS DU FEDERALISME ALLEMAND SOUS L’INFLUENCE DE L’INTEGRATION EUROPEENNE

Par Xavier Volmerange

Le fédéralisme allemand constitue l’un des éléments essentiels de la Loi fondamentale, inaccessible au pouvoir de révision de la Constitution car il confère à celle-ci son identité profonde. Le principe fédéral est donc garanti à l’article 79 III de la Loi fondamentale, considéré comme une « clause d’éternité ». La Cour de Justice de l’Union européenne a, de son côté, tenté d’imposer le principe de primauté. On aboutit donc à un paradoxe puisque ce qui est interdit au pouvoir constituant dérivé serait permis au pouvoir législatif communautaire. Cette interprétation n’a en réalité jamais été admise par le juge constitutionnel allemand, gardien des éléments essentiels de la Loi fondamentale.

II existe donc un conflit entre l’ordre juridique communautaire et l’ordre juridique allemand. Mais ce conflit peut être résolu grâce à l’existence d’un principe commun au fédéralisme allemand et au droit communautaire : le principe de loyauté, ciment des structures fédérales. Ce principe traduit la volonté de tous les acteurs institutionnels de vivre en bonne intelligence et de ne rien faire qui puisse porter atteinte de manière irrémédiable aux intérêts de l’Union européenne, des États membres ou des Länder.

Mais le Gouvernement se trouve au centre d’intérêts contradictoires. S’il se conforme au précepte de loyauté fédérale, il risque de ralentir l’intégration européenne en donnant suite aux revendications des Länder. Inversement, s’il respecte le principe de loyauté communautaire sans prendre suffisamment en considération les droits des Länder, c’est le fédéralisme allemand qui peut être mis en danger. Les loyautés peuvent donc être antagonistes ; mais elles peuvent aussi constituer le dénominateur commun entre les ordres juridiques allemand et communautaire.

Tant que l’on se trouvait dans un système de loyautés alternatives et incompatibles, le respect simultané de ces deux loyautés semblait impossible (1). Mais les évolutions réciproques du droit allemand et du droit communautaire tendent vers un nouveau modèle dans lequel les politiques sont davantage imbriquées. La collision entre les deux ordres juridiques n’est plus frontale et leurs rapports sont plus subtils : il s’agit plutôt aujourd’hui d’un équilibre, sur le modèle du mobile. Dans une sculpture cinétique, « aucun [élément] ne tourne autour de son axe, mais chacun entretient avec les autres un dialogue permanent et imaginaire déclenché par leurs mouvements », comme le soulignait Andreas Voßkuhle, Président de la Cour constitutionnelle fédérale, à l’occasion de la rentrée solennelle de la Cour européenne des droits de l’Homme en 2014.

Il existe donc une certaine synergie entre le droit allemand et le droit communautaire. La loyauté communautaire implique la loyauté fédérale, de la même façon que la loyauté fédérale englobe la loyauté communautaire (2).

I. Des loyautés alternatives

Comme dans un tremblement de terre, la rencontre entre la « plaque » communautaire et la « plaque » fédérale produit un séisme (A). Les droits des Länder sont remis en cause par l’intégration européenne car celle-ci favorise une unification de plus en plus grande. Mais les atteintes subies par les Länder ont produit des réactions dans l’ordre interne : les Länder ont exigé d’être plus étroitement associés, grâce au Bundesrat, à la définition de la politique communautaire du gouvernement fédéral : c’est la réplique du séisme (B).

A) La collision des ordres juridiques

Dans le séisme qui se produit par la rencontre des ordres communautaire et allemand, les Länder sont les premières victimes de la collision. Dans cette secousse propre à la science tectonique, c’est la « plaque » fédérale qui passe sous la « plaque » communautaire, et non l’inverse. Le droit communautaire va venir polir les traits saillants du système institutionnel allemand, et provoquer l’érosion du fédéralisme.

Si l’influence du droit communautaire sur l’ordre juridique interne est indéniable, il reste pourtant toujours soumis à l’approbation du juge constitutionnel, qui est donc en mesure de s’y opposer par des réserves de constitutionnalité. En effet, c’est bien au juge de la Constitution qu’il revient de vérifier la compatibilité des normes communautaires avec les éléments structurants de la Loi fondamentale qu’il est chargé de protéger. Le juge tente donc de concilier les normes de droit international avec les principes essentiels de la Loi fondamentale. Lorsqu’il existe plusieurs interprétations possibles d’un traité international, il doit accorder la priorité à celle qui permet de conclure à la compatibilité du traité avec l’ordre juridique interne (völkerrechtsfreundliche Auslegung) mais jusqu’à un certain point seulement. Ainsi, « la neutralisation par une loi nationale d’un traité visant à éviter la double imposition est autorisée par le droit constitutionnel » (décision du 15 décembre 2015, BVerfGE 141, 1 – Völkerrechtsdurchbrechung).

La jurisprudence du juge constitutionnel allemand va tout d’abord porter à partir des années 1970 (jurisprudences Solange) sur la compatibilité du droit communautaire avec la protection des droits fondamentaux tels qu’ils sont garantis aux articles 1 à 19 de la Loi fondamentale. Le juge constitutionnel n’est pas pour autant à l’origine des tensions entre les deux ordres juridiques. A la manière d’un sismographe, il les révèle et les enregistre.

La Cour constitutionnelle allemande

Si l’on s’en tient strictement à la lecture de l’article 79 III LF, qui définit les principes intangibles de l’ordre juridique allemand, on constate que le fédéralisme et les droits fondamentaux sont placés sur un pied d’égalité. Si la Cour constitutionnelle est très attentive à la sauvegarde en toutes circonstances des droits fondamentaux, son attitude est moins nette lorsqu’il s’agit de réaffirmer le principe du fédéralisme en reconnaissant les compétences exclusives des Länder. Cela est d’autant plus vrai que le fédéralisme est en lui-même protéiforme et que la Loi fondamentale ne définit pas la nature du fédéralisme allemand, ce qui a permis d’importantes évolutions au sein d’un même cadre constitutionnel. Cette jurisprudence hésitante du juge constitutionnel va être un motif supplémentaire incitant les Länder à réagir. Ceux-ci vont mettre en œuvre les moyens dont ils disposent pour défendre eux-mêmes leurs droits, provoquant ainsi la réplique du séisme.

B) La réplique du séisme

Soumis à la pression interne et externe, les Länder ont vu fondre leurs compétences en raison de l’érosion du fédéralisme. Mais si le juge de la Loi fondamentale ne s’est pas opposé à l’érosion du fédéralisme, cela ne signifie pas qu’il ait accepté le passage à un État unitaire pour autant. Les Länder n’ont du reste pas attendu le secours du juge constitutionnel pour défendre leurs droits.

Depuis le milieu des années 80, les revendications des Länder visant à compenser les atteintes subies dans leur domaine de compétence se sont faites plus vives. Plus précisément, c’est essentiellement au moment des débats parlementaires relatifs à la ratification de l’Acte unique européen qu’un vent de révolte a soufflé sur les bancs du Bundesrat.

Les Länder ont tout d’abord éprouvé des difficultés à articuler de manière cohérente leurs revendications : fallait-il revendiquer des droits de participation directement au sein des institutions communautaires, ou au contraire tenter d’influencer le plus possible la position du gouvernement fédéral dans les négociations communautaires ? Fallait-il agir par la voie institutionnelle (c’est-à-dire par le Bundesrat), ou développer des mécanismes en marge du système institutionnel (Conférence des ministres-présidents, bureaux des Länder auprès des institutions communautaires) ? Fallait-il s’opposer à l’intégration européenne pour la ralentir et préserver ainsi les droits des Länder, ou au contraire y contribuer pour tenter de l’infléchir dans un sens plus respectueux de ces derniers ?

Le comportement des Länder oscille entre ces différentes interrogations, qui ne sont pas exclusives l’une de l’autre, et peuvent se combiner. Cette absence de cohérence se manifeste également dans l’articulation de leurs revendications. Ils prônent une claire délimitation des compétences communautaires, défendant dans le même temps le principe de subsidiarité. Or celui-ci ne peut jouer qu’en présence d’une incertitude quant au niveau décisionnel compétent.

La transformation du fédéralisme allemand vers un système plus unitaire, mais également plus coopératif, a renforcé les pouvoirs du Bundesrat. Celui-ci pouvait donc mieux défendre les intérêts des Länder en influençant la position du gouvernement fédéral, ce qui a néanmoins eu pour effet pervers de contribuer à la paralysie de l’ensemble du système décisionnel en Allemagne (Reformstau). Par un retour de balancier, la grande réforme du fédéralisme de 2006 a redonné davantage de compétences législatives aux Länder, tout en diminuant le rôle du Bundesrat dans la législation fédérale.

Les Länder et le Bundesrat ont donc su s’adapter à l’irruption d’un troisième niveau décisionnel que constitue le droit de l’Union européenne. De son côté, le droit communautaire a intégré des règles et mis en place des organismes permettant de mieux prendre en considération les entités infra-étatiques. Il existe donc un dialogue entre l’ordre communautaire et l’ordre allemand, mais leur fusion reste impossible : la Loi fondamentale fonde un État, doté de pouvoirs souverains, tandis que l’Union européenne reste une organisation internationale, dont la nature est certes sujette à diverses interprétations, mais qui ne constitue en tout cas pas un État fédéral. Dans la décision du 12 octobre 1993, la Cour constitutionnelle qualifie l’Union européenne de Staatenverbund (un groupement d’États), c’est-à-dire « une relation étroite et durable d’États restant souverains, qui exercent une puissance publique sur une base conventionnelle dont le fondement est exclusivement soumis aux États membres et dans laquelle les peuples des États membres, c’est-à-dire les citoyens disposant de la nationalité, restent les sujets de la légitimation démocratique » (décision Lissabon du 30 juin 2009).

Selon la Cour constitutionnelle, la souveraineté, la démocratie et l’État de droit ne pourront jamais s’effacer devant une norme externe. Cette vision des rapports entre l’ordre interne et l’ordre communautaire n’est toutefois pas incompatible avec une nouvelle définition des droits et obligations des Länder, de la Fédération et de l’Union européenne dans laquelle les loyautés n’apparaissent plus alternatives mais au contraire intégrées.

II. Des loyautés intégrées

À l’occasion du traité de Maastricht, la Constitution allemande a connu une importante modification. Avec le nouvel article 23 de la Loi fondamentale, la participation des Länder au processus décisionnel communautaire change de nature puisque les Länder sont désormais en mesure de défendre eux-mêmes leurs droits. Le jeu des acteurs n’est plus antagoniste, mais il existe au contraire une synergie entre les Länder et le gouvernement fédéral. Une nouvelle articulation des ordres juridiques se développe donc, et le fédéralisme allemand trouve un nouveau point d’équilibre avec la réforme de 2006, ce qui montre la souplesse que propose son mode d’organisation étatique.

A) L’articulation des ordres juridiques

L’articulation des ordres juridiques allemand et communautaire est déterminée par la jurisprudence du juge de Karlsruhe, qui constitue l’interface entre les deux.

Dès ses premiers arrêts en matière de droit communautaire, la Cour constitutionnelle a déterminé de quelle façon le droit communautaire pouvait s’immiscer dans l’ordre juridique dont elle est la gardienne. On peut expliquer cette jurisprudence en comparant les lois d’approbation des traités communautaires à des ponts permettant de relier les deux ordres juridiques, ponts dont le juge constitutionnel déterminerait le gabarit maximal autorisé. Autrement dit, aux yeux du juge constitutionnel, le poste de contrôle se trouve non pas sur la rive européenne mais bien sur la rive allemande. Une telle conception est susceptible de porter atteinte à l’unité du droit dans l’Union européenne car chaque juge national est en mesure de déterminer les normes de droit communautaire applicables sur son territoire. Elle est source de conflits, non seulement entre les États membres et l’Union européenne, mais aussi entre les États membres.

La Cour constitutionnelle, garante des principes structurants de la Loi fondamentale, et plus particulièrement des droits fondamentaux, a toujours été attentive à prévenir toute atteinte. Mais, d’un rapport de défiance envers la CJCE, manifesté dans la jurisprudence Solange I du 29 mai 1974, elle est passée à un rapport de confiance limitée, avec la jurisprudence Solange II du 22 octobre 1986 et, enfin, à un rapport de coopération avec l’arrêt du 12 octobre 1993 à propos du traité de Maastricht. Cette évolution ne saurait toutefois pas faire oublier le rôle de « douanier » du juge constitutionnel, qui se réserve à tout moment le droit d’interdire l’application du droit communautaire pour non-conformité aux normes constitutionnelles fondamentales allemandes. Cette position a été réaffirmée récemment avec force dans la décision du 15 décembre 2015 (Treaty override). La Cour constitutionnelle estime qu’une loi contrevenant aux engagements internationaux pris par l’Allemagne n’est pas pour autant inconstitutionnelle, ce qui peut être interprété comme une contradiction par rapport au caractère ouvert de l’ordre constitutionnel allemand.

Le gouvernement fédéral, de son côté, s’est trouvé promu garant des intérêts des Länder, selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle du 22 mars 1995 à propos de la directive « télévision sans frontières ». À partir du moment où les Länder ne sont pas en mesure de défendre eux-mêmes leurs droits face aux instances européennes, c’est au gouvernement fédéral que revient cette mission. Ce faisant, il se trouve dans l’obligation de concilier les deux principes de loyauté fédérale et de loyauté communautaire. Les principes dégagés dans cet arrêt définissent les droits et obligations de chacun. De la même façon que le gouvernement fédéral doit prendre en considération les intérêts des Länder dans les négociations européennes, les Länder doivent faire preuve de la même attention envers le gouvernement fédéral lorsqu’ils sont eux-mêmes en situation d’agir.

Face au droit de l’Union, la jurisprudence de la Cour constitutionnelle place donc celle-ci en garante des éléments structurants de la Loi fondamentale, alors que le gouvernement fédéral est le garant des droits des Länder.

La coopération entre le juge constitutionnel et le juge européen suppose une certaine loyauté réciproque. Le principe a été posé avec l’arrêt Maastricht en 1993 et véritablement mis en œuvre dans la décision rendue à propos des opérations monétaires sur titre du 21 juin 2016. Ce programme avait été conçu en septembre 2012 sous l’impulsion de Mario Draghi, président de la Banque centrale européenne (BCE), lorsque de fortes tensions sur les dettes publiques italienne, grecque et portugaise laissaient craindre une explosion de la zone euro. L’annonce de ce programme avait toutefois été interprétée par les eurosceptiques comme un relâchement de la politique budgétaire au profit des États les moins rigoureux dans la gestion de leurs finances publiques. Ce plan de soutien posait en outre une autre question : celle de savoir si la BCE n’était pas sortie de son mandat, le programme OMT dépassant pour certains le champ de la politique monétaire pour intégrer des considérations de politique économique.

La Cour constitutionnelle fédérale a donc été saisie de plusieurs recours constitutionnels individuels (dont l’un soutenu par plus de 11.000 signataires) et d’un litige entre organes de l’État introduit par un groupe politique (« die Linke ») au Bundestag. C’est à l’occasion de cette procédure qu’elle a, pour la première fois de son histoire, saisi la Cour de Justice de l’Union européenne d’un renvoi préjudiciel, dans une décision du 14 janvier 2014. C’est là une preuve de sa confiance envers la CJUE.

La Cour de justice de l’Union européenne

La Cour s’appuie sur la réponse de la CJUE du 16 juin 2015, qui était venue limiter la portée du programme OMT : les réserves de la CJUE ont, selon les juges de Karlsruhe, un caractère obligatoire. Dans ces conditions, la responsabilité budgétaire du Bundestag n’est pas non plus remise en cause. Les juges constitutionnels considèrent que la Cour de Justice est restée dans le cadre de sa compétence et qu’elle n’a manifestement pas outrepassé son mandat en décidant que la décision de la BCE s’inscrivait bien dans les limites des institutions et ne violait manifestement pas les interdictions des traités.

L’article 23 de la Loi fondamentale affirme le caractère ouvert de la Loi fondamentale à l’intégration européenne en même temps qu’il énonce des conditions à la poursuite de ce développement. L’Europe à laquelle l’Allemagne participe ne peut être qu’attachée aux principes fédératifs, sociaux, d’État de droit et de démocratie, ainsi qu’au respect du principe de subsidiarité. Elle doit garantir en outre une protection des droits fondamentaux substantiellement comparable à celle de la Loi fondamentale. L’intégration européenne peut donc se poursuivre grâce à des transferts de souveraineté. Si ces transferts de souveraineté sont assimilables à une modification de la Loi fondamentale, ils ne peuvent intervenir qu’aux conditions prévues pour réviser celle-ci (Art. 23 I 3 LF). Si ces transferts de souveraineté touchent à la clause d’éternité contenue à l’article 79 III LF, ils sont interdits car celui-ci constitue le noyau intangible de la Loi fondamentale et son identité constitutionnelle profonde.

Il faut toutefois souligner que cette interdiction joue uniquement dans le cadre de la Loi fondamentale mais non dans le cadre d’une Constitution nouvelle, ce qui supposerait le recours au référendum. La Cour est bien chargée de défendre l’identité constitutionnelle de la Loi fondamentale, mais non celle d’une hypothétique future Constitution allemande qui admettrait que l’Union européenne se transforme en État par exemple. Dans le cadre de la Loi fondamentale actuelle, le juge de Karlsruhe veut montrer la banalité de son rôle en citant de nombreuses décisions rendues par des juges nationaux, et notamment par le Conseil d’État (CE 8 février 2007, Arcelor) et le Conseil constitutionnel (Décision n° 2006-540 DC du 27 juillet 2006, Loi relative au droit d’auteur et aux droits voisins dans la société de l’information). La Cour souligne la responsabilité particulière des organes constitutionnels allemands à veiller à ce que la perte d’influence des électeurs soit aussi réduite que possible, car c’est leur droit à la démocratie qui est en jeu.

Même si son droit bénéficie d’une primauté d’application, l’Union européenne ne dispose que de compétences d’attribution, par opposition au pouvoir souverain d’un Etat. Il est donc important qu’elle reste sous le contrôle démocratique des États. Dès l’arrêt Maastricht du 12 octobre 1993, la Cour constitutionnelle avait mis en garde l’Union européenne contre une évolution qui lui permettrait de s’arroger des pouvoirs non définis strictement dans les Traités. Dans ce cas, le gouvernement allemand n’aurait pas seulement le pouvoir mais également le devoir de quitter l’Union européenne. Dans la décision du 16 juin 2016 (à une semaine du référendum britannique !), la Cour insiste plutôt sur l’obligation pour les organes constitutionnels de prendre des mesures préventives pour supprimer les actes ultra vires. Pour qu’il y ait véritablement violation de l’identité constitutionnelle allemande, cela supposerait que les organes constitutionnels (Bundestag et Gouvernement en l’occurrence) continuent sciemment à participer à un programme d’intégration en contradiction avec l’identité constitutionnelle allemande, ou n’entreprennent pas de faire cesser une telle politique. La Cour constitutionnelle émet également ses doutes et ses réserves sur les modalités du contrôle juridictionnel de la BCE (gewichtige Einwände).

En Allemand comme en Français existe le proverbe selon lequel « chien qui aboie ne mord pas ». En adressant depuis les années 1970 des messages (voire des menaces) aux institutions européennes, le juge de Karlsruhe leur a indiqué les limites à ne pas franchir, précisément pour éviter d’avoir à sanctionner des actes qui sortiraient des limites imposées par la Loi fondamentale. La jurisprudence constitutionnelle pèse certes sur le développement de l’Union européenne, mais elle contribue également à définir le nouveau point d’équilibre du fédéralisme allemand.

B) Le nouveau point d’équilibre du fédéralisme allemand depuis la réforme de 2006

Depuis la réforme de 2006, le fédéralisme allemand connaît une nouvelle évolution qui le rend plus concurrentiel. Considérée comme la « mère des réformes », cette révision est la plus importante depuis l’adoption de la Loi fondamentale en 1949. Ce ne sont pas moins de 25 articles de la Loi fondamentale qui ont été ainsi modifiés. Très attendue, cette réforme était considérée comme indispensable par la plupart des partis politiques. Sa gestation a pourtant été particulièrement longue et laborieuse ; elle n’a été finalement adoptée que grâce à des circonstances politiques, devenues certes banales depuis, mais exceptionnelles à l’époque : la formation d’une grande coalition à l’automne 2005.

Deux aspects marquent particulièrement ce nouveau point d’équilibre du fédéralisme : la redéfinition des différents types de compétence et le rôle du Bundesrat.

Avant la réforme de 2006, on pouvait distinguer trois types de compétences législatives expressément cités dans la Loi fondamentale : la législation exclusive de la Fédération, la législation cadre et la législation concurrente. La réforme du fédéralisme introduit une modification profonde dans la répartition des compétences puisque la législation cadre disparaît et que la législation concurrente est repensée. La législation exclusive de la Fédération reste quant à elle inchangée dans son principe.

A priori, l’article 72 I de la Loi fondamentale relatif à la législation concurrente semble plutôt favorable aux Länder : « Dans le domaine de la compétence législative concurrente, les Länder ont le pouvoir de légiférer aussi longtemps et pour autant que la Fédération n’a pas fait par une loi usage de sa compétence législative ». À y regarder de plus près, il s’agit plutôt de compétences législatives pouvant être retirées aux Länder par des lois fédérales car les conditions posées à l’article 72 II LF pour justifier l’intervention de la Fédération étaient à l’origine facilement remplies. Ces compétences fédérales s’exerçant au détriment des compétences fédérées étaient en effet simplement justifiées par le souci d’harmoniser les conditions de vie sur l’ensemble du territoire fédéral. Avec la 42ème révision de la Loi fondamentale de 1994, les conditions pour que la Fédération intervienne dans le domaine de la législation concurrente avaient été renforcées : la Cour constitutionnelle était désormais à même de vérifier que les conditions justifiant l’intervention de la Fédération étaient réunies, mais il faudra attendre 2002 pour que la Cour censure des dispositions législatives pour lesquelles l’intervention fédérale n’était pas suffisamment justifiée. Cette jurisprudence de la Cour constitutionnelle a été particulièrement importante pour la réforme constitutionnelle, dont elle guidé les travaux parlementaires. Les compétences concurrentes perdent ainsi avec la réforme de 2006 leur caractère monolithique et se déclinent désormais en trois variantes : les compétences centrales (Kernkompetenzen), les compétences justifiées par une nécessité (Bedarfkompetenzen) et les compétences dérogatoires (Abweichungkompetenzen).

Par ailleurs le domaine de la législation-cadre permettait, pour une matière donnée, de répartir la compétence législative entre la Fédération et les Länder en fonction de l’importance des règles à édicter. Ce type de législation justifiait l’intervention de la Fédération pour les points les plus importants de la législation alors que les Länder ne pouvaient légiférer sur les points secondaires. Source de nombreux conflits entre la Fédération et les Länder, tant l’articulation des compétences entre les deux niveaux de législation était délicate (notamment en matière de transposition des directives communautaires), la législation-cadre a été tout simplement supprimée par la réforme.

Enfin, l’érosion des compétences législatives fédérées (accélérée par l’intégration européenne) avait été compensée par le rôle accru du Bundesrat, dont l’approbation était requise dans 50 à 60 % des lois selon les législatures. Cette situation conférait au Bundesrat un véritable droit de véto, et plus particulièrement en cas de cohabitation à l’allemande, c’est-à-dire lorsque les majorités au Bundestag et au Bundesrat ne coïncidaient pas. Comme le soulignait Roman Herzog, « sans l’accord des Länder, il ne se passait pas grand-chose au niveau fédéral et les Länder ne pouvaient pratiquement rien décider par eux-mêmes. Résultat : une paralysie programmée, tout particulièrement lorsque la majorité au Bundestag était différente de la majorité au Bundesrat ». L’un des objectifs de la réforme de 2006 a consisté à diminuer le nombre de lois nécessitant l’approbation du Bundesrat pour limiter son pouvoir de blocage. La Loi fondamentale prévoit toujours un certain nombre de cas où l’approbation du Bundesrat est requise, mais ces cas sont désormais moins nombreux.

Dans le même esprit, l’article 84 I 2 LF dispose que les lois fédérales peuvent directement prévoir l’organisation des autorités et la procédure des administrations chargées de mettre en œuvre la loi, et ce, sans exiger l’approbation du Bundesrat. Les Länder peuvent donc désormais se voir imposer des règles relevant de leurs compétences habituelles. La mise en œuvre de cette compétence par le législateur fédéral ne connaît pas de conditions particulières : elle n’est notamment pas liée à l’objectif d’unification des conditions de vie à l’échelle de la fédération. L’utilisation de cette compétence s’inscrit donc dans le cadre du pouvoir d’appréciation politique de la part du législateur fédéral.

De la même manière, les Länder peuvent décider de mettre en œuvre une disposition dérogatoire sans que cette compétence soit soumise à des conditions particulières. Celle-ci concerne toutefois uniquement des aspects formels. Elle ne remet par conséquent pas en cause les compétences matérielles de la Fédération, ce qui peut apparaître à première vue comme un renforcement des compétences fédérales. Cette nouvelle catégorie de normes constitue donc une exception au principe énoncé à l’article 31 LF selon lequel le droit fédéral prime le droit du Land. C’est désormais la disposition la plus récente qui prime, qu’elle soit fédérée ou fédérale.

De nouveaux défis se présentent aujourd’hui au fédéralisme allemand, et la révision constitutionnelle de 2006 n’était que le premier volet de la réforme. Le deuxième est constitué d’un mécanisme de frein à la dette introduit en 2009, mais qui ne produira pleinement ses effets qu’en 2020 avec la fin du « Pacte de solidarité II », mis en place en 2001 pour financer le rattrapage des Länder de l’Est. Début juin 2017, le Bundesrat et le Bundestag ont ainsi voté la réforme du système de péréquation financière entre Länder, et entre les Länder et la Fédération. À l’avenir, le système de péréquation entre les Länder riches et les Länder pauvres tendra à disparaître au profit d’un financement plus important de la Fédération, créant ainsi un nouveau point d’équilibre du fédéralisme allemand sur le plan interne qui devra être concilié avec les exigences de l’Union européenne 


Xavier Volmerange est Maître de conférences à la faculté de droit et de science politique de l’Université de Rennes I. Spécialiste de droit public allemand, il est l’auteur de plusieurs ouvrages de référence en la matière, dont Le fédéralisme allemand face au droit communautaire (Paris, L’Harmattan, 2000).