L’Azerbaïdjan et l’Europe

Par Olga Shabelnikova


L’Union européenne, poussée par son élargissement à l’Est, par ses intérêts énergétiques et par son attention croissante pour la sécurité de ses frontières, mène une politique multi-vectorielle à l’égard des pays du Caucase du Sud, notamment en Azerbaïdjan.

Après la dissolution de l’Union soviétique en 1991, le Caucase du Sud largement oublié du monde extérieur pendant l’époque soviétique a commencé à attirer l’attention des différents acteurs régionaux et internationaux. Les États-Unis, l’Iran, la Turquie s’y sont précipités pour renforcer leurs positions politiques et économiques. Contrairement à eux, les pays européens ont pris un certain temps pour comprendre l’importance stratégique de cette région lointaine et peu connue. Elle est située entre la mer Noire à l’ouest, la mer Caspienne à l’est et entourée par la Russie, la Turquie et l’Iran. Cette région se trouve au carrefour des mondes chrétiens et musulmans, de l’Europe et de l’Asie. Le Caucase du Sud rassemble 3 États issus de l’ancienne Union soviétique : l’Azerbaïdjan, l’Arménie et la Géorgie.

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L’Union européenne, tout au début des années 1990, considérait l’ancien espace soviétique, à l’exception des États baltes, comme un ensemble géopolitique sans faire de distinction géographique entre les différents pays. Cela s’explique par la méconnaissance de cette région, qui a longtemps été fermée, par la forte présence de la Russie, par l’éloignement de l’UE et par son instabilité politique. À cette époque, l’Union européenne était plus intéressée par la construction d’une relation politique avec la Russie indépendante, craignant que l’interaction avec les pays post-soviétiques, notamment ceux du Caucase du Sud puissent être vu par Moscou comme une concurrence et mener à la confrontation.

C’est pour cela que l’Union européenne a focalisé son attention sur la sphère socio-économique dans la construction de ses relations avec les pays caucasiens. Son but était d’assurer la stabilité et la sécurité dans le Caucase du Sud, dont les conflits « gelés » pouvaient menacer la sécurité de l’Europe, et de promouvoir la transformation de la région en un corridor énergétique et une voie de transport de l’Asie vers l’Europe. En fait, l’intérêt actuel de l’Europe pour la région du Caucase ne date pas d’hier. Déjà durant la première moitié du XIXe siècle, cette région faisait l’objet d’une politique délibérée de la Grande-Bretagne et de la France. La première cherchait à transformer le Caucase du Sud en une barrière devant empêcher la Russie à accéder à l’Iran, la Turquie et l’Inde. La seconde cherchait à utiliser ce territoire contre l’Angleterre et la Russie pour résoudre ses propres objectifs coloniaux et impériaux au Moyen-Orient[1].

C’est au Caucase du Sud, notamment en Azerbaïdjan que les frères Nobel et les Rothschild ont fondé leur société qui leur ont permis de faire fortune : les Nobel en 1879 ont fondé la « Société anonyme d’exploitation du naphte des frères Nobel » et les Rothschild en 1886 la « Société industrielle et commerciale de la Caspienne et de la mer Noire »[2]. Après l’inclusion des pays caucasiens au sein de l’Union soviétique, l’Europe y a perdu son intérêt pour plusieurs décennies. L’effondrement de l’Union soviétique et la formation des nouveaux États indépendants du Caucase à une fois de plus suscité l’intérêt des pays européens pour cette région. Néanmoins à partir de 1991, l’Union européenne a commencé à participer à la vie socio-économique du Caucase du Sud en y réalisant des actions d’aides financières et humanitaires.

Aides financières et humanitaires de l’UE en Azerbaïdjan :1991-2014.

Depuis l’adoption par le Congrès américain en 1992 de l’amendement 907 à la Loi sur le soutien à la liberté (Freedom Support Act)[3], les Etats-Unis, principaux fournisseurs de financements des pays post-soviétiques, ont laissé l’Azerbaïdjan sans aucune aide humanitaire et économique. La Communauté européenne est devenue alors le seul donateur financier de l’Azerbaïdjan. Pour soutenir la stabilité socio-économique des pays post-soviétiques, la Communauté européenne a créé plusieurs programmes de soutiens, parmi lesquels les programmes ECHO, TACIS, TRACECA et INOGATE. Dans le cadre de ces programmes l’UE, entre les années 1991-2001, a fourni une aide de presque de 334 millions d’euros à l’Azerbaïdjan[4].

ECHO (European Community Humanitarian Aid Office) était l’un des principaux programmes de soutien humanitaire. Il a fourni une grande partie de l’aide humanitaire aux pays du Caucase du Sud. Créé en mars 1992, ECHO s’est principalement engagé à éliminer les conséquences de la crise dans le secteur agricole causée par l’effondrement du système économique soviétique, et à fournir une aide alimentaire aux réfugiés et aux personnes déplacées. Le rôle de ce programme a été inestimable pour aider les régions caucasiennes qui ont subi un conflit. En particulier, ce programme a permis de reconstruire certaines régions azerbaidjanaises qui avaient été impactées par les hostilités liées au conflit du Haut-Karabakh[5]. Il convient de faire ressortir que le programme ECHO a travaillé en étroite collaboration avec l’ONU, ainsi qu’avec les organisations non gouvernementales, comme la « Croix-Rouge internationale » et « Médecins sans frontières ».

Le programme TACIS (Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States) a été le principal instrument politique de l’UE dans la région du Caucase du Sud. En juillet 1991, le Conseil des ministres de la Communauté européenne a approuvé le « Programme d’aide aux républiques de l’URSS ». L’apparition de ce programme a en fait marqué le début des activités officielles de la Communauté européenne dans l’espace post-soviétique. TACIS a eu plusieurs objectifs principaux : le maintien du développement économique et la création de l’économie de marché ; la construction de l’État de droit et la protection des droits de l’homme et de la démocratie. Au niveau régional, TACIS a cherché à renforcer la coopération régionale entre les pays du Caucase du Sud au travers de ses deux programmes régionaux – TRACECA et INOGATE.

En 1993 l’UE a créé le programme TRACECA (Transport Corridor Europe Caucasus Asia) qui visait la promotion du commerce entre l’Europe, le Caucase du Sud, l’Asie centrale et la Chine. Un des buts de ce programme était le rétablissement de « l’ancienne Route de la Soie » (Silk Way) pour faciliter le commerce entre la région Caspienne et l’Europe. TRACECA a financé 28 études d’assistance technique (pour 37 millions d’euros) et 10 projets d’investissements pour la mise en œuvre d’infrastructure en Azerbaïdjan (pour 48 millions d’euros)[6]. Par exemple, ce programme a fourni l’assistance technique et financière pour la construction du chemin de fer Bakou-Tbilissi-Akhalkalaki-Kars. L’objectif est de relier d’ici fin 2017 les réseaux ferroviaires d’Azerbaïdjan, de Géorgie et de Turquie, devenant ainsi une partie du corridor ferroviaire à grande vitesse entre le Caucase et l’Asie et qui, certainement à terme, se connectera à l’Europe.

En 1995, dans le cadre du programme TACIS, l’UE a lancé un nouveau projet – INOGATE (Interstate Oil and Gas Transport to Europe). Les objectifs d’INOGATE ont été, d’une part, de promouvoir l’intégration régionale des réseaux de pétrole et de gaz et, d’autre part, de faciliter le transport de ces hydrocarbures à l’intérieur de la région et vers les marchés européens. INOGATE a été un succès en Azerbaïdjan en soutenant des projets énergétiques de construction de pipelines devant approvisionner en pétrole et en gaz azéris les marchés européens. Dans ce cadre, le programme INOGATE a fourni une expertise et une assistance technique dans la mise en œuvre de deux projets importants pour l’Azerbaïdjan – les constructions de l’oléoduc Bakou-Soupsa (1999) et du gazoduc Bakou-Tbilissi-Erzurum (2007).

La nécessité politique et le développement des intérêts économiques ont poussé l’UE à définir une stratégie concrète envers les États caucasiens. La volonté de devenir un acteur actif au Caucase du Sud et d’y renforcer sa position politique ont contraint Bruxelles à élaborer un cadre juridique à la coopération avec chacun des États de cette région.

Aspects juridiques et réglementaires de la coopération de l’Union européenne avec l’Azerbaïdjan :1991-2014.

Dans la Communauté européenne, malgré l’importante aide financière européenne apportée, il n’y avait pas de stratégie globale vis-à-vis du Caucase du Sud jusqu’en juin 1995. La situation a radicalement changé après l’adoption de la décision de l’UE de mettre en place un cadre juridique et réglementaire avec le Caucase du Sud, l’Azerbaïdjan en faisant bien sûr partie.

Au début de l’année 1995, la Commission européenne a commencé à examiner la possibilité d’engager des négociations sur un Accord de partenariat et de coopération (APC) avec les États caucasiens. L’Accord de partenariat visait à créer un cadre institutionnel pour la coopération entre l’Union européenne et l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie dans tous les domaines, excepté les domaines militaires et sécuritaires. Le 22 avril 1996 à Luxembourg l’Union européenne a signé, pour une période de 10 ans, les Accords de partenariat et de coopération avec les pays caucasiens. Ces Accords sont entrés en vigueur le 1 juillet 1999.

Les spécificités de l’Accord de partenariat et de coopération avec l’Azerbaïdjan[7] couvraient les domaines les plus importants, tels que : l’adaptation de la législation azerbaïdjanaise conformément aux normes européennes, le développement du dialogue politique et commercial entre les parties, le suivi des investissements, le renforcement des relations économiques et le développement des relations scientifiques et socioculturelles. Cet Accord a permis non seulement de mettre en place un cadre juridique bilatéral, mais aussi de donner à l’Union européenne l’opportunité d’augmenter son influence politique en Azerbaïdjan et du façon général au Caucase du Sud.

L’adhésion des pays d’Europe centrale et orientale au sein de l’Union a beaucoup influencé la politique extérieure de l’UE. Son élargissement rapide en 2004 demandait à ses dirigeants d’élaborer de nouveaux instruments de coopération politique et économique avec les États périphériques les plus proches, en se fondant sur le principe « plus que le partenariat mais moins que l’adhésion »[8]. Cela a nécessité de développer un nouveau format de coopération avec les nouveaux voisins. Ce format a été appelé – la « Politique Européenne de Voisinage » (PEV).

L’Union européenne soutenant une politique d’« européanisation » de ses voisins, les encouragent à adopter les normes et acquis communautaires. La réalisation de la politique d’« européanisation » a démontré qu’aujourd’hui la diplomatie du « soft power » est capable d’influencer plus efficacement sur la prise de décisions globales dans la politique mondiale que la diplomatie classique du « hard power » ne le peut.

En août 2002 le Commissaire européen aux relations extérieures, Chris Patten, et le Haut Représentant pour la Politique Étrangère et de Sécurité Commune (PESC), Javier Solana, ont adressé une lettre conjointe sur « L’Europe élargie »[9] où ils ont présenté leurs réflexions sur le futur voisinage de l’UE après son élargissement vers l’Est. Suite à cette lettre, la Commission européenne, le 11 mars 2003, a publié une communication intitulée « L’Europe élargie – voisinage : un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de l’Est et du Sud »[10]. C’est sur la base de ce document que les principaux objectifs de la « Politique Européenne de Voisinage » ont été formulés.

Cette communication visait à définir les relations de l’UE avec ses voisins européens dans un cadre autre que le processus d’adhésion. L’objectif principal de cette politique était d’éviter la formation de nouvelles lignes de démarcation en Europe et de promouvoir la stabilité et la prospérité à l’intérieur et au-delà de ses nouvelles frontières[11]. Dans la première version de ce programme, seulement 13 pays voisins étaient concernés, à savoir certains pays Méditerranéens et du Moyen-Orient (Algérie, Égypte, Israël, Jordanie, Liban, Libye, Maroc, Tunisie, Syrie, Autorité nationale palestinienne) et les pays d’Europe orientale (Biélorussie, Ukraine et Moldavie).

Au début de ce programme, la région du Caucase du Sud n’y était pas incluse car elle n’entrait pas, à ce moment-là, dans le cadre de cette coopération de « voisinage ». Mais la préoccupation pour la sécurité européenne a finalement contribué à inclure les pays caucasiens dans ce programme de « voisinage ». « La révolution des Roses » en novembre 2003, les élections présidentielles en Géorgie, l’arrivée au pouvoir de M. Saakachvili en janvier 2004, ainsi que la préparation de l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie au sein de l’UE ont changé la situation. Désormais, l’Europe était intéressée par le renforcement de ses relations avec les 3 pays du Caucase du Sud. C’est le 14 juin 2004 que le Conseil de l’UE a décidé d’inclure l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie dans le programme de « voisinage ». Ainsi, l’inclusion de l’Azerbaïdjan dans la « Politique Européenne de Voisinage » a facilité la transition vers un niveau de relations tout à fait nouveau entre Bruxelles et Bakou.

Dans le cadre de ce programme l’UE a élaboré des Plans d’Action pour chacun des 16 pays-participants à la PEV. Le Plan d’Action entre l’UE et l’Azerbaïdjan a été adopté le 14 novembre 2006. Le but principal de ce Plan d’Action était :

  • La consolidation de la démocratie en Azerbaïdjan et le renforcement de la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
  • L’amélioration du climat des affaires et des investissements dans le pays ;
  • L’assurance d’un développement économique équilibré et durable du pays ;
  • Le renforcement de la coopération entre l’Azerbaïdjan et l’UE dans le domaine de l’énergie ;
  • Le renforcement de la coopération régionale par la participation à diverses initiatives régionales dans les domaines de l’éducation, de la culture et des échanges de jeunes[12].

Dans le cadre des exigences de ce Plan d’Action, l’Azerbaïdjan a entrepris une série de réformes démocratiques, économiques et socio-économiques propices à la transformation du pays. Certaines modifications ont également été apportées aux codes civil, pénal et fiscal de l’Azerbaïdjan.

Malgré les efforts positifs faits par l’Azerbaïdjan, la mise en œuvre du Plan d’Action était ralentie. Cela s’explique en partie par l’absence d’avantages économiques (la promesse de participer au marché intérieur de l’UE) qui n’encourageait pas le pays à respecter les recommandations de l’UE. Vu que la « Politique Européenne de Voisinage » ne répondait ni aux attentes des pays de l’Est « de voisinage », ni à l’Union européenne, il fallait alors créer un autre format de coopération encore plus approfondi : le « Partenariat Oriental ».

L’apparition en 2009 de ce nouveau format de coopération a été associée aux facteurs suivants :

  • Le conflit armé dans le Caucase du Sud entre la Russie et la Géorgie en août 2008 ;
  • La crise du gaz entre la Russie et l’Ukraine en 2008-2009 ;
  • L’intérêt porté par les pays d’Europe centrale et orientale à renforcer le dialogue avec leurs pays voisins plus à l’Est pour mettre en œuvre leurs propres objectifs au sein de l’UE.

Initié par la Pologne et la Suède, le « Partenariat Oriental » a vu le jour le 7 mai 2009 lors du Sommet de Prague. La signature de la Déclaration commune[13] par l’UE et les 6 pays de l’ex-URSS, l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Biélorussie (sous réserve de sa démocratisation), la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine représentait une nouvelle étape dans la politique de « voisinage ».

Afin d’intensifier les relations avec les pays de ce programme, les dirigeants de l’UE ont mis au point deux formats de coopération, l’un bilatéral, l’autre multilatéral. Sur le plan multilatéral le programme du « Partenariat Oriental » a pour but de favoriser le progrès des pays partenaires dans leurs relations entre eux et avec l’UE et de devenir un forum d’échange d’informations et d’expériences. L’objectif de ce format de coopération est de mettre en place une politique régionale et une coopération transfrontalière. Sur le plan bilatéral, la Commission a proposé 4 grands domaines de coopération dont les mesures concrètes sont les suivantes :

  • Démocratisation et bonne gouvernance : Le point important de ce domaine est la signature d’un nouveau type d’accord individuel – Accord d’Association (AA). Cet Accord est négocié avec les partenaires qui souhaitent un engagement plus approfondi avec l’UE ;
  • Intégration économique et convergence avec l’économie de l’UE : L’objectif de ce domaine est d’établir une zone de libre-échange lorsque les pays partenaires adhérent à l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Cette zone de libre-échange comprend tous les secteurs, y compris celui de l’énergie ;
  • Sécurité énergétique : Le but est de renforcer la sécurité énergétique de l’UE et des partenaires en ce qui concerne l’approvisionnement et le transit énergétiques à long terme. En particulier, de créer un engagement politique renforcé avec l’Azerbaïdjan, seul partenaire de ce programme, exportateur d’hydrocarbures vers l’Union européenne ;
  • Développement des contacts humains : Le principe est d’offrir aux pays partenaires les pactes de « Mobilité et Sécurité » couvrant la lutte contre l’immigration illégale, la libéralisation des visas, ainsi que la coopération culturelle et éducative.

Les dirigeants de l’Union européenne espéraient que la combinaison de formats bilatéraux et multilatéraux dans le cadre du « Partenariat Oriental » créerait les conditions les plus favorables à la démocratisation et au développement économique des États partenaires.

La participation de l’Azerbaïdjan au programme de « Partenariat Oriental » a été une continuation logique de sa coopération avec l’Union européenne sous le format de « voisinage ». Ayant signé la Déclaration commune le 7 mai 2009, l’Azerbaïdjan est devenu membre de ce partenariat. Tout au début de l’année 2010, les autorités azerbaïdjanaises ont entamé des négociations avec l’Union européenne sur la mise en œuvre de ces quatre domaines de coopération.

Mais malgré le contenu prometteur de ce programme et un certain nombre de facteurs positifs, tel que la coopération approfondie dans le domaine énergétique et le domaine du développement des contacts humains (la libéralisation du régime des visas et les échanges culturels et scientifiques entre les partenaires), les dirigeants de l’Azerbaïdjan l’ont pris avec beaucoup de pragmatisme.

Pour l’Azerbaïdjan, la participation au « Partenariat Oriental » était plutôt vue comme une possibilité d’obtenir des investissements supplémentaires des pays de l’Union européenne que comme la perspective à long terme d’une intégration étroite avec les structures euro-atlantiques. La mise en application de ce programme n’était pas possible dans sa version actuelle. Premièrement, parce que les dirigeants azerbaïdjanais ne pouvaient pas pleinement participer au format d’échanges multilatérales du « Partenariat Oriental » en raison du conflit non résolu avec l’Arménie à cause du Haut-Karabakh[14].  Deuxièmement, parce que l’Azerbaïdjan n’était pas en mesure de signer l’Accord de libre-échange complet et approfondi (Deep and Comprehensive Free Trade Area)[15] avec l’UE vu qu’il n’était pas membre de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Troisièmement, parce qu’après le sommet de Vilnius les 28-29 novembre 2013, dont les résultats ont révélé l’insuffisance du programme de « Partenariat Oriental », les autorités azerbaïdjanaises ont annoncé la suspension des négociations sur la signature de l’Accord d’Association avec l’Union européenne. Le gouvernement de l’Azerbaïdjan était plutôt intéressé par l’élaboration d’un Accord sur un Partenariat stratégique (Strategic Modernisation Partnership) avec l’UE.

Coopération énergétique de l’Union européenne avec l’Azerbaïdjan :1991-2014.

Les importantes réserves pétrolières et gazières d’Azerbaïdjan et sa situation géographique avantageuse contribuent au renforcement de sa position dans le Caucase du Sud. C’est la richesse des ressources en hydrocarbures de la mer Caspienne qui a déterminé, pour cette région, l’intérêt exclusif de l’Occident, à savoir les États-Unis et les pays de l’Union européenne. Ils ont dès les années 1990 intensifié leur coopération avec l’Azerbaïdjan dans les industries pétrolières et gazières. Depuis ce temps-là, Washington a soutenu activement la diplomatie des pipelines de l’Azerbaïdjan, du Kazakhstan et du Turkménistan en appelant ces pays à se libérer de la dépendance russe dans le domaine de l’acheminement du gaz naturel et du pétrole vers les pays d’Europe.

Dans le cas de l’Union européenne, sa politique énergétique pour les nouveaux États indépendants, en général et pour l’Azerbaïdjan en particulier, a été façonnée par les trois facteurs suivants :

  • La dépendance croissante en importation énergétique d’un nombre important de pays membres de l’UE ;
  • L’accès de l’UE à la mer Noire suite à l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie au sein de l’Union européenne ;
  • L’intérêt de l’UE à établir des relations énergétiques avec les pays post-soviétiques pour la fourniture de sources d’énergie afin de réduire sa dépendance envers la Russie.

Depuis les années 2000, l’Union européenne a commencé à établir des relations énergétiques plus étroites avec l’Azerbaïdjan. Pour l’UE, des trois États du Caucase du Sud, c’est l’Azerbaïdjan le plus avantageux, car non seulement il possède des réserves importantes de pétrole et de gaz, mais géographiquement, il donne accès aux richesses de la mer Caspienne et de l’Asie central.

La coopération bilatérale dans le domaine énergétique est directement liée à l’intérêt de l’UE à diversifier ses voies d’approvisionnement des hydrocarbures vers l’Europe, permettant ainsi à l’Azerbaïdjan de fournir ses matières premières aux consommateurs européens. La convergence de ces intérêts, le soutien des États-Unis et une série de crises du gaz entre la Russie et l’Ukraine (2005-2006, 2008-2009, 2013-2014) ont abouti à élaborer un certain nombre de projets pour la mise en œuvre de voies de transport des hydrocarbures du secteur azéri de la mer Caspienne vers l’Europe.

La voie occidentale, par rapport à la voie du Nord (oléoduc Bakou-Novorossiysk), du transport des ressources énergétiques est considérée comme la plus importante pour la République d’Azerbaïdjan. L’émergence des oléoducs et gazoducs alternatifs ne passant pas par la Russie, a garanti l’indépendance économique de Bakou et lui a permis de mener ses propres négociations avec l’Occident. Parmi ces voies alternatives, Bakou participe aux projets des pipelines suivants :

  • L’oléoduc Bakou-Soupsa (1999), étant le premier pipeline alternatif ne passant pas par le territoire russe est devenu le corridor Sud pour le transport des hydrocarbures azéris vers l’Europe via la Géorgie.
  • L’oléoduc Bakou-Tbilissi-Ceyhan (2006), dont la construction a été soutenue par les États-Unis et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), est devenu la principale voie d’exportation du pétrole azéri, en partant du terminal de Sangachal à Bakou, et en traversant la Géorgie jusqu’au port turc de Ceyhan en mer Méditerranée.

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  • Le gazoduc Bakou-Tbilissi-Erzurum (2007), passant par le territoire de la Géorgie et de la Turquie, est le premier gazoduc qui a approvisionné les consommateurs européens en gaz azéri.
  • Le projet de gazoduc Nabucco West (2012) était une version raccourcie du projet du gazoduc Nabucco. Le gazoduc Nabucco West devait s’approvisionner en gaz naturel au gisement azéri « Shah Deniz »[16] et traverser la Turquie, la Bulgarie, la Roumanie et la Hongrie pour finir en Autriche. Sa différence avec le projet Nabucco c’est qu’il ne prévoyait pas de passer par le fond marin de la mer Caspienne et de réunir les tubes d’Asie centrale avec ceux d’Azerbaïdjan.
  • Le projet de gazoduc Trans-Anatolien (TANAP), projet distinct turco-azéri (2012) qui devait s’approvisionner en gaz azerbaïdjanais pour le marché turc.
  • Le projet de gazoduc Trans-Adriatique (TAP), destiné à transporter le gaz azerbaïdjanais du gisement « Shah Deniz » à travers la Grèce, l’Albanie, la mer Adriatique pour finir au sud de l’Italie. Ce projet de pipeline devait permettre de se raccorder au gazoduc TANAP.

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Parmi ces trois derniers projets de gazoducs, les principales entreprises participant aux projets Nabucco West, TAP et TANAP n’en ont soutenu que deux. Après de nombreuses négociations et l’estimation des différents facteurs tels que le budget, la rentabilité, les études techniques, la sécurité et l’environnement, les dirigeants azerbaïdjanais ont officiellement déclaré le 28 juin 2013 leur soutien aux projets des gazoducs TAP et TANAP, en rejetant le projet Nabucco West. De cette décision, le gaz azéri sera transporté par le gazoduc TANAP vers les frontières européennes via la Turquie, et ensuite relayé par le gazoduc TAP vers le sud de l’Italie.

Évolution de la coopération de l’Union européenne avec l’Azerbaïdjan de 2014 à 2017.

Les événements de ces dernières années tels que l’aggravement de la guerre en Syrie, le conflit entre la Russie et l’Ukraine, la crise des réfugiées et les attaques terroristes à Paris ont montré les faiblesses de la « Politique Européenne de Voisinage » et du « Partenariat Oriental » à répondre à cette actualité internationale. La nécessité de mieux répondre aux nouveaux défis internationaux a poussé l’UE à réexaminer sa politique de « voisinage ». Proposée par le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker en 2014 et validée dans la foulée par les États membres de l’UE, la nouvelle version de la « Politique Européenne de Voisinage »[17] a vu le jour le 18 novembre 2015. Désormais cette nouvelle politique de « voisinage » revisitée a été fondée sur les principes de différenciation, de flexibilité et de responsabilité avec comme objectif général, la stabilisation. L’Union européenne a décidé de ne plus « imposer » à chaque pays de rentrer dans un cadre commun de référence et a proposé à la place de se concentrer sur une coopération adaptée aux intérêts de chaque partie, celle du pays concerné et de l’UE. Néanmoins, l’orientation claire de la nouvelle « Politique Européenne de Voisinage » sur les intérêts individuels ne signifie pas que l’UE abandonnera ses valeurs : les principes de la primauté du droit, de la démocratie et des droits de l’homme. Ces valeurs restent toujours fondamentales. Pour la réalisation de cette politique de « voisinage », l’UE a alloué 15,4 milliards d’euros jusqu’en 2020.

Suite à cette nouvelle volonté axée sur les avantages mutuels, l’Union européenne a décidé de poser de nouvelles bases à son dialogue politique avec les pays participant au programme de « Partenariat Oriental » et notamment avec l’Azerbaïdjan. Le 14 novembre 2016, le Conseil européen a adopté un mandat permettant à la Commission européenne et au Haut représentant des affaires étrangères et de la politique de sécurité (Federica Mogherini) de négocier, au nom de l’UE et de ses États membres, un Accord sur la coopération multilatérale avec la République d’Azerbaïdjan. Cet Accord global a pour objectif de remplacer l’Accord de partenariat et de coopération de 1996. Il doit davantage tenir compte des objectifs communs de l’Union européenne et de l’Azerbaïdjan et des difficultés auxquelles les deux parties sont confrontées. La visite officielle du président azerbaïdjanais Ilham Aliyev à Bruxelles, a marqué, le 7 février 2017, le début des négociations de ce nouvel Accord. Il est à noter que le secteur énergétique reste au cœur de ces négociations bilatérales. L’UE soutient en particulier les projets de constructions des gazoducs TAP et TANAP. En 2016, l’Union européenne a alloué 3,5 millions euros pour la réalisation du gazoduc TANAP. Cela permettra au gaz azéri du gisement « Shah Deniz » de commencer à approvisionner le marché turc dès 2018 et d’entrer sur le marché européen en 2020. Le prochain sommet de « Partenariat Oriental » qui aura lieu à Bruxelles le 24 novembre 2017, permettra certainement à l’Azerbaïdjan et à l’UE d’avancer sur les négociations de cet Accord global.

Ce futur sommet prévoit de faire le bilan des résultats obtenus depuis le sommet précèdent tenu à Riga les 21-22 mai 2015. Le sommet de Bruxelles sera l’occasion d’examiner comment les différentes parties présentent peuvent renforcer la coopération dans les quatre domaines prioritaires qui avaient été définis à Riga. Les participants prévoient de travailler les points suivants :

  • Une économie plus forte : développement économique et amélioration des débouchés commerciaux ;
  • Une gouvernance plus forte : renforcement des institutions et de la bonne gouvernance ;
  • Une connectivité plus forte : amélioration des interconnexions, notamment dans les secteurs des transports et de l’énergie ;
  • Une société plus forte : accroissement de la mobilité et des contacts entre les personnes.

Pour ce sommet, le Service européen pour l’action extérieure et la Commission européenne ont publié le 15 décembre 2016 un document de travail conjoint intitulé « Eastern Partnership – Focusing on key priorities and deliverables » (« Partenariat oriental » – Mettre l’accent sur les priorités et les résultats clés)[18]. Ce document liste 20 objectifs principaux appartenant aux quatre domaines ci-dessus devant être tenus à l’horizon 2020.

Pour conclure, le développement politique et la coopération économique et énergétique entre l’Union européenne et les pays du Caucase du Sud dépendent souvent de la dynamique des relations Russie – Union Européenne. C’est de l’intersection de leurs intérêts dans cette région que les trois pays du Caucase du Sud doivent élaborer une politique étrangère dans laquelle elles envisagent la poursuite du rapprochement avec l’Union européenne, sans porter préjudice aux intérêts des relations qu’elles ont avec la Russie, l’Iran et d’autres voisins de la région.

En ce qui concerne l’Arménie, elle a interrompu ses discussions sur un Accord de libre-échange avec l’UE afin de rejoindre en janvier 2015 l’Union économique eurasiatique soutenue par la Russie. Cependant, l’Arménie ne renonce pas à ses relations avec l’UE. Elle reste un membre du « Partenariat Oriental » et a conclu le 27 février 2016 des négociations pour un nouvel Accord-cadre avec l’Union européenne. Cet Accord est compatible avec les engagements de l’Arménie dans le cadre de l’Union économique euroasiatique.

Dans le cas de la Géorgie, après le conflit d’août 2008 avec la Russie, elle a fortement soutenu toutes les initiatives de rapprochement avec l’UE. Le 27 juin 2014, la Géorgie a signé l’Accord d’Association avec l’Union européenne. Cet Accord qui est entré en vigueur le 1 juillet 2016 lui a permis d’approfondir ses relations politiques et économiques avec l’ensemble des pays européens. Le point fort de cet Accord a été, depuis le 28 mars 2017, la libéralisation du régime des visas entre les parties. Cette libéralisation donne le droit pour les citoyens de l’UE et les citoyens géorgiens de se rendre sur le territoire de l’autre partie sans l’obligation de visa pour des séjours uniquement à des fins touristiques, commerciales ou culturelles.

Pour l’Azerbaïdjan, Bakou a adhéré au principe de l’équidistance dans ses relations avec Moscou et Bruxelles. Cette volonté se manifeste dans le refus du gouvernement d’Azerbaïdjan de faire un choix en faveur d’une plus grande intégration avec l’Union européenne ou d’adhérer au sein de l’Union économique eurasiatique avec la Russie. Grâce à sa politique étrangère équilibrée, l’Azerbaïdjan a réussi à établir un dialogue constructif avec tous les principaux acteurs intéressés par la coopération. Il est à noter que la politique de l’Union européenne envers l’Azerbaïdjan pour la période analysée s’est développée progressivement, en transformant des instruments économiques en mécanismes politiques. L’Azerbaïdjan a, quant à lui, montré qu’il est capable de prendre des décisions basées sur les intérêts nationaux tout en ménageant son dialogue politique aussi bien avec la Russie qu’avec l’Union européenneScreenshot 2017-08-24 23.44.37.


[1] Peter Semneby, Yuzhnij Kavkaz v poiskax obshej identichnosti. Ukreplenie doveriya i uregulirovanie konfliktov (Le Caucase du Sud à la recherche d’une identité commune. Renforcer la confiance et résoudre les conflits), Article, http://www.globalaffairs.ru/number/Yuzhnyi-Kavkaz-v-poiskakh-obschei-identichnosti-15363, 22/10/2011.

[2] Ilham Aliyev, Kaspijskaya neft Azerbaidjana (Le pétrole caspien de l’Azerbaïdjan), Moscou, « Izvestiya », 2003, p.68.

[3] Freedom Support Act, Document juridique, https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-106/pdf/STATUTE-106-Pg3320.pdf, 24/10/1992.

[4] Damien Helly et Franck Petiteville, L’Union Européenne, Acteur International, Paris, « L’Harmattan », 2005, p.196.

[5] Le conflit militaire, qui a débuté en 1988 entre l’Azerbaïdjan et l’Arménie au sujet du Haut-Karabakh, a entraîné l’occupation de plus de 20% du territoire azerbaïdjanais. Des combats de grande ampleur ont eu lieu en 1992-1993, faisant plus d’un million de réfugiés. Un cessez-le-feu n’a été signé qu’en mai 1994. Les représentants du Groupe de Minsk de l’OSCE sous la supervision de la Russie, de la France et des Etats-Unis ne sont pas arrivés jusqu’à aujourd’hui à trouver une résolution à ce conflit.

[6] L’histoire de TRACECA, Article, http://www.traceca-org.org/en/traceca/history-of-traceca/

[7] Accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et la République d’Azerbaïdjan, Document juridique, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:21999A0917(01) :FR:NOT, 22.04.1996.

[8] Romano Prodi, A Wider Europe – A Proximity Policy as the key to stability. “Peace, Security аnd Stability International Dialogue and the Role of the EU”, Document juridique,  http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/02/619&format=HTML&aged=1&language=EN&guiLanguage=en, 05/12/2002.

[9] Javier Solana et Chris Patten, Joint letter on “Wider Europe”, Document juridique, http://www.lfpr.lt/uploads/File/2002-10/Letter.pdf, 07/08/2002.

[10] Wider Europe-Neighborhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbors, Commission Communication, COM (2003) 104 final, Brussels, 11/03/2003.

[11] European Commission, Communication « European Neighborhood Policy. Strategy Paper», COM (2004) 373 final, Brussels, 12/05/2004.

[12] Plan d’Action PEV EU-Azerbaïdjan, Document juridique, http://www.enpi-info.eu/library/sites/default/files/azerbaijan_enp_ap_final_fr.pdf, 14/11/2006.

[13] Council of the European Union, Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit, Document juridique, 8435/09 (Presse 78), Prague, 07/05/2009.

[14] Le conflit militaire, qui a débuté en 1988 entre l’Azerbaïdjan et l’Arménie au sujet du Haut-Karabakh, a entraîné l’occupation de plus de 20% du territoire azerbaïdjanais. Des combats de grande ampleur ont eu lieu en 1992-1993, faisant plus d’un million de réfugiés. Un cessez-le-feu n’a été signé qu’en mai 1994. Les représentants du Groupe de Minsk de l’OSCE sous la supervision de la Russie, de la France et des Etats-Unis ne sont pas arrivés jusqu’à aujourd’hui à trouver une résolution à ce conflit.

[15] L’Accord de libre-échange complet et approfondi prévoit la suppression des barrières douanières et des quotas douaniers dans tous les domaines du commerce entre l’UE et le pays signataire.

[16] Découvert en 1999, le champ de gaz « Shah Deniz », dont les réserves sont estimées à 1,2 billion m³, permet à l’Azerbaïdjan d’exporter jusqu’à 16 milliards de m³ de gaz par an.

[17]Réexamen de la politique européenne de voisinage (PEV) : des partenariats plus forts pour un voisinage plus fort, Document juridique, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6121_fr.htm, 18/11/2017.

[18] Joint staff working document, Eastern Partnership – Focusing on key priorities and deliverables, https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/near-eeas_joint_swd_2016467_0.pdf, 15/12/2016.