Stratégie énergétique européenne

Les noeuds de la géopolitique continentale passent par l’énergie

Par geg-X, le chapitre polytechnicien du groupe d’études géopolitiques 

On peut considérer qu’avec la création d’une défense européenne, la mise en place d’une politique européenne de l’énergie est l’une des réalisations cruciales pour l’Union.

La souveraineté d’un pouvoir politique sur un territoire réside en effet dans sa capacité à faire la guerre, dans “la discrimination de l’ennemi et de l’ami” comme l’a montré le juriste allemand Carl Schmitt. Et l’avènement des guerres modernes, techniques et logistiques, a montré le lien étroit que la capacité de faire la guerre entretient avec la question de l’énergie. Une Europe de l’énergie serait donc un acte fondateur pour une véritable influence géopolitique et économique, pour une véritable souveraineté européenne. Par Europe de l’énergie, il faut comprendre la mise en commun tant des orientations politiques, choix des modes de production en particulier, que des moyens de production eux-mêmes (infrastructures et approvisionnements). Une telle politique permettrait, au-delà de l’établissement d’une convergence des intérêts géopolitiques des pays européens, d’améliorer l’efficacité économique par la réalisation d’économies d’échelle sur les équipements et l’exploitation de synergies de savoir-faire.

Une Europe de l’énergie serait donc un acte fondateur pour une véritable influence géopolitique et économique, pour une véritable souveraineté européenne

Nous faisons ici un état des lieux de la question de la politique énergétique européenne. Nous évoquons d’abord la place de l’énergie dans la construction européenne en montrant quelles en sont les constantes et quelles orientations particulières cette construction a prise dans la dernière décennie. Nous décrivons ensuite les obstacles qui se séparent actuellement d’une véritable politique européenne de l’énergie, en particulier ceux induits par les choix techniques des Etats membres. Enfin, nous montrons la fragilité de l’Union, notamment en comparaison des Etats-Unis, sur le plan de son approvisionnement énergétique, majoritairement hors-UE.

Rétrospective de la question de la politique énergétique européenne

Du fait de son caractère hautement stratégique et des choix historiques opérés par les Etats-nations européens, il n’y a pas actuellement, au sens strict, de politique commune de l’énergie; ce malgré le rôle prépondérant joué par ce secteur dans la construction européenne (Communauté européenne du charbon et de l’acier en 1952 et Communauté européenne de l’énergie atomique en 1957).

Il n’y a pas actuellement, au sens strict, de politique commune de l’énergie

Cependant le traité de Rome (TFUE) avait déjà posé en 1957 les bases d’une future politique commune de l’énergie. L’article 194 du traité affirme en effet que, dans le cadre du marché intérieur et avec « l’exigence de préserver et d’améliorer l’environnement », quatre objectifs doivent être visés : a) assurer le fonctionnement du marché de l’énergie ; b) assurer la sécurité de l’approvisionnement énergétique dans l’Union ; c) promouvoir l’efficacité énergétique et les économies d’énergie ainsi que le développement des énergies nouvelles et renouvelables ; d) promouvoir l’interconnexion des réseaux énergétiques. Ce même article ajoute que les Etats membres restent libres « de déterminer les conditions d’exploitation de [leurs] ressources énergétiques, [leur] choix entre différentes sources d’énergie et la structure générale de [leur] approvisionnement énergétique ». Autrement dit le traité de Rome laisse toute latitude à chaque Etat de mener sa propre politique énergétique. Cet article sera repris in extenso dans le traité de Lisbonne en 2007 : l’énergie figure donc depuis au catalogue des compétences partagées entre l’UE et les Etats membres.

Le traité de Rome, repris sur ce point par le traité de Lisbonne, laisse toute latitude à chaque Etat de mener sa propre politique énergétique

En 2003, le Conseil de l’UE réaffirme, via la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), les avantages considérables d’un marché intérieur de l’électricité (donc de l’énergie en général), la nécessité d’achever la libéralisation de ce secteur, et établit des règles communes concernant la production, le transport, la distribution et la fourniture d’électricité (directive 2003/54/CE du 26 juin 2003). Devant la réticence des Etats membres à libéraliser leur marché interne (on pense évidemment au monopole historique d’EDF en France), la Commission européenne relance le débat en 2006 en publiant un Livre vert sous-titré « Une stratégie européenne pour une énergie sûre, compétitive et durable ».

La pertinence du cadre européen pour assurer un approvisionnement énergétique durable, compétitif et sûr provient du fait de la masse critique atteinte par l’UE, le deuxième marché mondial de l’énergie

La Commission y constate la nécessité d’investissements urgents (1000 milliards d’euros en 20 ans), une dépendance qui s’accroit envers les importations d’un petit nombre de pays, une demande mondiale d’énergie en hausse couplée à une augmentation des prix du pétrole et du gaz, des bouleversements climatiques à venir et l’absence de marchés intérieurs pleinement concurrentiels. Elle insiste sur la pertinence du cadre européen pour assurer un approvisionnement énergétique durable, compétitif et sûr (« Une approche fondée seulement sur 25 politiques énergétiques différentes n’est pas suffisante ») du fait de la masse critique atteinte par l’UE (deuxième marché mondial de l’énergie). Selon ce document, la nouvelle politique énergétique européenne devrait avoir trois objectifs principaux :

  1. Durabilité

  2. Compétitivité

  3. Sécurité d’approvisionnement

Six domaines prioritaires sont alors identifés :

  1. Réalisation des marchés intérieurs européens de l’électricité et du gaz
  2. Un marché intérieur qui garantisse la sécurité de l’approvisionnement
  3. Un bouquet énergétique plus durable, efficace et diversifié
  4. Une approche intégrée pour lutter contre le changement climatique
  5. Encourager l’innovation : un plan pour les technologies énergétiques stratégiques
  6. Une politique extérieure cohérente en matière d’énergie

Malgré une volonté claire de développer une politique commune cohérente à l’échelle de l’Europe, il est patent que la Commission européenne ménage la chèvre nationale et le chou européen comme l’illustre cet extrait des conclusions du texte : « Chaque État membre opérera des choix sur la base de ses propres préférences nationales. Néanmoins, dans un monde d’interdépendance globale, la politique énergétique a nécessairement une dimension européenne ».

Parallèlement, l’UE tente d’articuler la politique énergétique et la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Un paquet climat-énergie, ou plan climat, est ainsi adopté en décembre 2008 (révisé en octobre 2014). Cet ensemble législatif fixe deux priorités :

  1. Mettre en place une politique européenne commune de l’énergie plus soutenable et durable

  2. Lutter contre le changement climatique

Les objectifs sont fixés pour 2020 et sont très clairs :

  1. faire passer la part des énergies renouvelables à 20% (révisé à 27% pour 2030 en 2014)
  2. réduire les émissions de CO2 de 20% par rapport à 1990 (révisé à 40% pour 2030)
  3. accroître l’efficacité énergétique de 20% (révisé à 27%)

De cet ensemble « 3×20 », seules les deux premières mesures sont en fait juridiquement contraignantes. La version révisée en 2014 ajoute un quatrième objectif : atteindre 15% d’interconnexion des réseaux énergétiques européens (15% de l’énergie générée dans un pays de l’UE pourra être transférée vers un autre pays de l’UE). Ces textes donnent donc une inflexion particulière à la politique énergétique souhaitée par le Livre vert en insistant sur la nécessité de décarboniser la production d’énergie.

Les constantes de cette politique énergétique sont la création d’un marché intérieur concurrentiel, la sécurisation des approvisionnements et la recherche de modes de production plus durables

En somme, la politique énergétique est au coeur de la construction européenne depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale mais se heurte à la réticence des Etats membres à lâcher du lest dans un domaine éminemment stratégique. Les constantes de cette politique énergétique sont la création d’un marché intérieur concurrentiel, la sécurisation des approvisionnements et la recherche de modes de production plus durables. Récemment, un accent particulier a été mis sur la nécessité de décarboner la production énergétique.

Obstacles industriels à une politique européenne de l’énergie

Face à ces défis, qui font consensus en Europe, se pose alors la question, au-delà du cadre réglementaire, des textes européens et des politiques nationales, des différentes solutions concrètes à y apporter et de leur réalisation par les pays membres. Si les objectifs affichés sont ambitieux et projettent une mise en place progressive d’un marché commun de l’énergie permettant la conduite d’une politique commune, force est de constater que la réalité de l’industrie en est encore bien loin. Une réelle politique énergétique commune à l’échelle européenne nécessiterait une convergence sur trois plans : la volonté politique, les choix industriels et la gestion du réseau. Or, pour l’instant seul le troisième semble en bonne voie d’exécution.

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Diversité des mix électriques en Europe

Tout d’abord, la réalisation d’un marché intérieur concurrentiel présuppose, de la part des décideurs politiques et des industriels un accord sur un mix énergétique cible. En effet, il semble difficile de mettre en concurrence les producteurs de différents pays si ceux-ci ont à leur disposition des technologies différentes, sont soumis à des réglementations différentes et bénéficient de subventions différentes en fonctions des territoires. De fait, dans un tel marché ouvert, les énergies renouvelables, même fortement subventionnées, en Allemagnes (79,3 € / MWh) ne seraient pas économiquement viables face au mix énergétique à dominante nucléaire Française (65,2 € / MWh), ou même face aux centrales à charbon d’Europe de l’Est (76,9 € / MWh en Pologne). Un tel marché unique et concurrentiel conduirait donc à des arbitrages économiques sur le mix énergétique, question hautement politique sur laquelle une convergence générale est donc nécessaire avant que le marché européen de l’énergie ne devienne une réalité. Or, dans ce domaine les positions divergent largement, en fonction des bases industrielles installées et des intérêts économiques particuliers, chaque pays cherchant à avantager ses équipementiers nationaux spécialistes de certains domaines. Ainsi, outre les différences bien connues sur le nucléaire, le charbon et la lignite, très utilisés en Allemagne et en Europe de l’Est, seraient volontiers taxés lourdement sur le marché du carbone par d’autres pays. Sur le fracking les positions divergent aussi grandement entre les pays : l’Espagne et le Danemark ont par exemple autorisé cette technique, alors que d’autres comme la France ou l’Allemagne y sont farouchement opposés. Enfin, même les énergies renouvelables ne font pas toujours consensus, certains pays accusant l’Allemagne et le Danemark, leaders de fait sur la fabrication d’éoliennes, de les subventionner abusivement.

Un marché unique et concurrentiel conduirait à des arbitrages économiques sur le mix énergétique, question hautement politique sur laquelle une convergence générale est donc nécessaire avant que le marché européen de l’énergie ne devienne une réalité

À ces différences de mix énergétique, voulues ou non, s’ajoute l’existence dans beaucoup de pays de grands champions nationaux dans la production d’énergie. En dépit des directives de la Commission, ces entreprises souvent issues d’anciens monopoles d’Etat sur la production d’électricité, sont pour beaucoup encore détenues majoritairement par les Etats eux-mêmes (EDF à 84 %, EnBW à 100 %, DONG Energy à 50 %, Vattenfall à 100 %…). De fait, elles sont perçues par les politiques et par les opinions comme des garants importants de la souveraineté des pays qui s’opposent par principe à toute libéralisation du secteur. S’ajoute à cette opposition pour des raisons de souveraineté le fait que ces entreprises se trouvent souvent en concurrence sur les marchés mondiaux pour les mêmes appels d’offre. Tout ceci conduit donc les champions nationaux à prendre des décisions technologiques et à choisir des partenaires de façon non coordonnée, voire même volontairement incompatibles, augmentant encore les barrières à la coopération. L’exemple des technologies smart grid est à cet égard caractéristique : pour concurrencer les offres chinoises et américaines, et devant l’inaction de Bruxelles en matière de standardisation, Siemens et EDF ont développé chacun de leur côté des solutions non compatibles. L’objectif des deux entreprises, plus ou moins affiché, étant bien sûr d’imposer sa technologie comme standard en Europe.

Tout ceci conduit donc les champions nationaux à prendre des décisions technologiques et à choisir des partenaires de façon non coordonnée, voire même volontairement incompatibles, augmentant encore les barrières à la coopération

Enfin, l’existence d’un marché européen de l’énergie nécessite une interconnexion importante des réseaux de distribution des différents pays. Sur ce point, des progrès important ont été faits et 17 pays ont déjà atteint ou sont en passe d’atteindre le taux d’interconnexion de 10 %, fixé comme objectif pour 2020. Certaines régions surpassent même déjà ce taux, comme la France qui a exporté en 2016 13 % de sa production et importé 6 % de sa consommation.

Au niveau de la gestion du réseau électrique l’Europe est devenue une réalité incontournable pour de nombreux pays

Cette interconnexion permet déjà aux producteurs d’électricité de vendre leurs surplus temporaires ou de combler les manques saisonniers. Ainsi, par jour de grand vent la France achète le surplus d’énergie éolienne produit en Allemagne. Plus encore, lors des pics de consommation, à l’occasion des vagues de froid hivernales, seules les importations permettent d’éviter des coupures de courant récurrentes. Aussi, au niveau de la gestion du réseau électrique l’Europe est devenue une réalité incontournable pour de nombreux pays.

Ainsi, en dépit de l’augmentation des échanges entre pays, la coopération européenne en matière d’énergie dans son état actuel ne permet pas la mise en place d’un réel marché intérieur de l’énergie et a fortiori la conduite d’une politique énergétique. Aussi, cet impensé de la politique énergétique européenne prive le bloc d’une position extérieure forte et lisible sur la scène internationales, avec des conséquences géopolitiques regrettables.

Une question géopolitique majeure : l’approvisionnement énergétique de l’Union

L’indépendance énergétique est un enjeu de taille pour les États, dont les conséquences sont à la fois nationales et internationales. Avec la raréfaction des énergies fossiles, la question prend une importance d’autant plus capitale. En effet, la dépendance en énergie impacte non seulement la compétitivité des entreprises d’un pays mais le soumet également aux risques géopolitiques. L’approvisionnement énergétique est de fait utilisé comme un moyen de pression sur la scène internationale. On pense évidemment au conflit gazier russo-ukrainien de 2009 déclenché suite à un différend politique entre les deux pays et qui provoqua la mise à l’arrêt de centaines d’usines et la privation de chauffage pour des millions de personnes en Europe centrale.

Dans un contexte de consommation d’énergie croissante des pays hors de l’OCDE, notamment de la Chine, qui risque de provoquer à terme une saturation de l’offre, de nombreux pays importateurs en énergie prennent des mesures importantes pour sécuriser leur approvisionnement en énergie primaire ou poursuivent une politique en faveur d’une meilleure indépendance énergétique comme c’est le cas des Etats-Unis.

L’Union européenne est actuellement le troisième plus gros consommateur d’énergie du monde en volume, derrière la Chine et les Etats-Unis. L’Union européenne présente une forte dépendance en énergie vis-à-vis des pays tiers notamment en pétrole et, plus récemment, en gaz. Cette ressource en particulier est au centre des préoccupations politiques relatives à la sécurité de l’approvisionnement énergétique en raison de la concentration des fournisseurs : la Russie et la Finlande représentaient 79,5% des importations de gaz en 2015. On constate également que cette dépendance n’a cessé de croitre au cours de la dernière décennie, ceci se traduisant par une hausse du taux de dépendance énergétique qui a atteint 54% en 2015 et a continué à croître depuis.

La Commission européenne estime que, d’ici vingt ou trente ans, 70 % des besoins énergétiques de l’Union européenne devront être assurés par les importations, contre 50 % aujourd’hui si aucune mesure n’était prise. Cette dépendance accrue s’explique en partie par la baisse de la production d’énergie en Europe, qui est d’ailleurs l’une des seules régions du monde ayant réduit sa production au cours des dix dernières années.

L’UE quant à elle ne peut se targuer d’avoir d’importantes réserves énergétiques et ses relations diplomatiques houleuses avec la Russie, son principal fournisseur en énergie, inquiètent quant à la sûreté des approvisionnements

En comparaison, les Etats-Unis présentent un taux de dépendance énergétique bien plus faible que l’UE (11,3% en 2014), et qui n’a cessé de décroître depuis 2005. On a en effet observé une baisse des importations de combustibles fossiles, notamment en pétrole, qui occupent une part importante du mix énergétique américain. Cela résulte de l’exploitation des gisements hydrocarbures non conventionnels et de gisements jugés jusqu’alors inaccessibles rendue possible par de nouvelles techniques d’extraction. L’Energy Information Administration prévoit un ralentissement de cette baisse puis une stabilisation du taux de dépendance autour de 3-4% à l’horizon 2035-2040. Les USA s’acheminent donc vers une quasi-indépendance énergétique (on peut noter par ailleurs que le premier importateur d’énergie aux USA est le Canada).

L’UE quant à elle ne peut se targuer d’avoir d’importantes réserves énergétiques et ses relations diplomatiques houleuses avec la Russie, son principal fournisseur en énergie, inquiètent quant à la sûreté des approvisionnements. Il existe néanmoins des filières énergétiques plus ou moins exposées à ce risque, le principal déterminant étant la diversification des approvisionnement et le nombre de fournisseurs.

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L’approvisionnement de l’UE en pétrole et en combustibles solides est dans l’ensemble diversifié. En outre, le marché pétrolier est en pleine mutation en raison de la découverte de nombreux gisements et du développement de techniques d’exploration et de forage terrestres et maritimes. Ceci a entraîné l’arrivée de nouveaux acteurs sur le marché qui ont accru les possibilités de diversification pour l’UE. Les Etats-Unis exportent par exemple désormais massivement et à bas coût, notamment vers l’Europe, leur production de charbon devenue excédentaire.

Si les marchés mondiaux du charbon et du pétrole permettent une diversification des fournisseurs, la dépendance au gaz est en revanche plus problématique. En effet, l’approvisionnement repose encore sur des infrastructures terrestres (gazoducs) coûteuses et longues à construire, qui imposent de chercher des fournisseurs proches. Le gaz naturel est une énergie peu coûteuse et reste par conséquent l’une des sources d’énergie la plus utilisée dans le mix énergétique européen.

La question de la sûreté des itinéraires d’approvisionnement s’est avérée d’une importance cruciale pour l’UE comme pour la Russie

Même si la dépendance énergétique de l’UE envers la Russie est très élevée, l’Europe est en fait le principal débouché pour la production de matières premières russes, les contrats signés avec les pays d’Asie ne permettant pas de trouver un débouché suffisant pour maintenir les niveaux élevés de livraison de gaz, qui demeure la source de revenus principale du pays. Cette forte dépendance et les crises du gaz sur fond de conflits financiers entre la Russie et l’Ukraine, puis entre la Russie et la Biélorussie, ont suscité des interrogations sur la crédibilité de la Russie en tant que principal fournisseur d’énergie. Ainsi quand la Russie a annoncé la cessation de ses livraisons en gaz à destination de l’Ukraine en 2009, 18 nations européennes ont rapporté avoir subi une baisse ou une interruption des approvisionnements en gaz russe transitant par l’Ukraine. La question de la sûreté des itinéraires d’approvisionnement s’est avérée d’une importance cruciale pour l’UE comme pour la Russie.

L’UE fait donc aujourd’hui face à des enjeux importants en matière de sécurisation de ses approvisionnements ce qui souligne la nécessité d’élaborer une politique énergétique commune. La construction d’oléoducs à travers la mer baltique (Northstream) ou à travers la mer noire (Southstream puis Turkish Stream) qui ont pour but de relier la Russie à l’Europe occidentale, vont dans le sens de la sécurisation des itinéraires d’approvisionnement.

Chaque pays cherche à renforcer les relations diplomatiques qu’il entretient avec ses fournisseurs historiques, ceci qui freine d’éventuelles négociations communes

Par ailleurs, les Etats-membres ont des fournisseurs différents du fait de leur histoire ou de leur situation géographique comme c’est le cas de la France et de l’Algérie ou de l’Allemagne et de la Russie pour le gaz. En effet, chaque pays cherche à renforcer les relations diplomatiques qu’il entretient avec ses fournisseurs historiques, ceci qui freine d’éventuelles négociations communes. Le manque de coordination au niveau européen est manifeste comme l’illustre l’exemple du projet d’oléoduc Nabucco, et sa version plus modeste Nabucco-West, soutenu par l’UE et destiné à diversifier les itinéraires d’approvisionnement de gaz. Avec la capacité de satisfaire seulement un pourcent de la demande européenne le projet s’est incliné devant les projets russes concurrents pour lesquels certains pays de l’Union ont donné leur accord.

Axe horizontal: % gaz dans le mix énergétique. – Axe vertical: % de gaz naturel russe dans la consommation en gaz. – Taille des cercles: volume de gaz russe importé.

En somme — les réseaux sont intégrés de fait et concevoir la politique énergétique à une échelle strictement nationale n’a aujourd’hui plus de sens. Cependant, les priorités géostratégiques et politiques divergent largement entre les pays de l’Union, une coopération allant au-delà de projets ponctuels en commun ne semble pas réaliste à court terme. Plus encore, ce sont bien souvent les circonstances historiques mêmes qui indiquent la nécessité d’une action européenne commune en matière d’énergie qui réveillent les susceptibilité, les réticences et les craintes nationales.Screenshot 2017-08-24 23.44.37