Le temps de reconstruire l’euro

La France et l’Allemagne peuvent proposer dès aujourd’hui un nouvel ordre fédéral en s’inspirant des réussites de Hamilton et des limites de Delors

Par Pierpaolo Barbieri et Shahin Vallée

Jusqu’à très récemment les lecteurs de la presse anglo-saxonne étaient confrontés à des analyses récurrentes prédisant avec une certaine assurance et fébrilité l’effondrement prochain de l’euro.

Malgré la longue histoire des prédictions catastrophiques sur la fin de la monnaie unique provoquée par la crise de la dette de 2010, le « Grexit » n’a pas eu lieu. Cependant, l’idée de la fin imminente de la monnaie unique persiste, jusqu’à atteindre son paroxysme dans la campagne du référendum sur le Brexit. Avant même que le Premier ministre britannique ne pousse la porte de la sortie de l’Union Européenne, les rédactions londoniennes imaginaient déjà un « Nexit » qui aurait suivi le succès électoral du parti de Geert Wilders aux Pays Bas ou un « Frexit » qui aurait accompagné l’élection de Marine Le Pen en France.

Depuis le Brexit et l’élection de Donald Trump, un effet domino inversé semble conduire les politiques européenne

Nous savons que les événements ont pris un cours tout à fait différent. Par une certaine ruse de l’histoire, depuis le Brexit et l’élection de Donald Trump, un effet domino inversé semble conduire les politiques européennes. Que l’on prenne les pays les plus petits de l’Union comme l’Autriche ou les Pays-Bas, ou les géants européens comme la France et l’Allemagne, le populisme anti-européen qui souhaitait se placer dans la trajectoire du Brexit et du America First de Donald Trump n’a pas réussi à se convertir en succès électoral. L’élection d’Emmanuel Macron constitue à cet égard un marqueur d’un enthousiasme diffus en faveur de la refondation du projet européen plutôt que de son abandon qui suppure dans les capitales européennes.

Cependant, même pour les plus fervents défenseurs de l’Union européenne, il est évident que l’architecture de l’union économique et monétaire (UEM) est profondément défaillante. Elle souffre depuis sa création d’imperfections qui n’affaiblissent pas seulement la monnaie mais l’Union dans son ensemble. Le statu quo n’est plus tenable et en même temps, la sortie impensable, même par ceux qui souffrent le plus des dysfonctionnement de la monnaie unique (la Grèce notamment).

Il ne resterait donc à l’Europe qu’à trouver les ressources politiques nécessaires à sa survie et à établir la méthode et les objectifs de sa refondation, ce qui ne saurait être fait sans dépasser une série de difficultés essentielles. La fin du consensus permissif qui autorisait les élites européennes à agir d’une manière parfois furtive a rendu presque impossible la méthode gradualiste chère à Jean Monnet, dite méthodes des petits pas décrédibilisée aujourd’hui en raison du déficit démocratique imposé par la technocratie et d’une certaine exigence de la transparence sur les fins comme sur les moyens de leur action.

Le statu quo n’est plus tenable mais la sortie n’est pas non plus une solution.

Pour sortir de cette impasse politique, les décideurs européens devraient regarder les archives de l’histoire internationale du fédéralisme et des fondements de l’euro.

Alors que le système de Bretton Woods décline dans les années 1970, la Communauté européenne se voit pousser progressivement vers la coopération monétaire, gage de stabilité au sein du continent et vecteur de stabilisation monétaire dans un ordre financier international chamboulé. Trois rapports successifs de la Commission – Werner (1970), Marjolin (1975) et McDougall (1977) – concluent avec des degrés de différence que le fédéralisme fiscal semblait la condition d’une unité monétaire elle-même précédant une Union politique encore plus soudée.

Un budget fédéral serait financé par des taxes et des emprunts communs. McDougall, par exemple, prévoyait un budget de 2,5% du PIB dans la phase pré-fédérale, quand l’Europe travaillerait à absorber les chocs économiques régionaux et à faire converger les revenus à travers l’Union. Dans une seconde phase le budget devait s’établir à 5% du PIB.

Les propositions exposées par les trois rapports n’étaient cependant politiquement pas tenables.

La nouvelle commission Delors lancée à la fin des années 80 conclut, au contraire de ses prédécesseurs, qu’« une unité monétaire commune » était réalisable sans intégration budgétaire. La coopération suffirait. Le consensus Delors avait émergé dans l’atmosphère du keynésianisme déclinant accompagnés des espoirs que le néolibéralisme et les marchés pouvaient offrir. En se reposant sur les marchés privés pour organiser la convergence des revenus, on pourrait procéder sans un budget et un ordre politique commun. En somme, l’hégémonie intellectuelle du néolibéralisme a rendu envisageable l’existence d’une union monétaire réduite à sa plus petite expression . Le trait de génie de Delors a été d’exploiter le changement de paradigme intellectuel pour masquer à quel point l’édifice d’une union monétaire si réduite était fragile.

Ainsi naquit l’euro.

Pendant la décennie qui suivit, le Traité de Maastricht de 1992, imaginé dans la veine du consensus Delors, donna le coup d’envoi de l’intégration européenne, conçu comme un système étrange combinant une monnaie supranationale émise par une autorité monétaire unique (la Banque centrale européenne) et des budgets et des dettes strictement nationaux. Il aura fallu une crise financière mondiale pour révéler qu’au sein d’une union monétaire, l’absence d’un prêteur de dernier recours et d’un budget fédéral, combinés à une liberté totale de mouvements des capitaux constituaient « une trinité impossible » à réaliser.

Seules les interventions économiques et politiques peu conventionnelles de la BCE ont permis de circonscrire la crise en Italie, une économie non seulement bien trop importante pour la laisser sombrer mais surtout trop grosse pour la renflouer entièrement. La zone euro été rapiécée pendant la crise par une série Mécanismes d’urgence, mais ses fondations demeuraient fragiles. Le système bancaire a été renforcé par l’instauration d’une union bancaire créant un superviseur commun et les contours d’une procédure commune de résolution des banques en détresse. Mais ces éléments n’ont fourni que des outils incomplets et rudimentaires pour répondre aux futures crises et ne font qu’effleurer les défauts fondamentaux de l’union monétaire.

Jean-Claude Trichet, le prédécesseur de Mario Draghi, décrivait cette nouvelle organisation qui a émergé pendant la crise comme établissant une forme de« fédéralisme par exception », c’est-à-dire un modèle dans lequel les pays économiquement vertueux demeurent souverains, tandis que les pays débiteurs et soumis aux vicissitudes des marchés et son mis sous la tutelle de l’administration européenne. La stratégie a pu sembler viable dans les bureaux de Bruxelles ou de Francfort, mais ses conséquences politiques furent désastreuses, en témoignent les violentes manifestations au cœur d’Athènes, les Indignés espagnols (donnant naissance au parti anti-élite Podemos) ou encore le Mouvement Cinq Étoiles en Italie.

La zone euro demeure, comme le décrivait Tommaso Padoa Schioppa, une « monnaie sans État. »

En l’absence d’une réponse politique réelle, il est revenu à la BCE – le seul vrai agent fédéral – « de prendre toutes les mesures nécessaires » pour sauver l’euro, selon la formule que Mario Draghi a employé à l’été 2012. L’action de la BCE a limité la tendance à la fragmentation qui secouait la zone euro en s’improvisant prêteur de dernier ressort pour les gouvernements. Mais la crise politique sous jacente n’a pas pour autant disparue : la zone euro demeure, comme le décrivait Tommaso Padoa Schioppa, une « monnaie sans État. »

La réponse à ces difficultés ressort davantage d’une question politique que financière. Les inconvénients du jeu pernicieux que représentent les renflouements et les assouplissements monétaires ont forcé l’Europe à dégager des solutions. Emmanuel Macron, par exemple, a mis la réforme de l’euro au cœur de sa campagne et de son agenda européen. Outre-Rhin, la réticence à discuter de l’avenir de l’euro est profonde mais pas insurmontable. À l’ère du post-Brexit et du déclin du transatlantisme, l’Europe est sans doute plus précieuse à l’Allemagne qu’elle ne l’a jamais été. Comme Bismarck initiant une législation progressiste, Angela Merkel est susceptible d’obtenir dans son quatrième mandat l’envergure politique pour un accord historique avec la France, surpassant les mésententes antérieures.

Si le besoin de réforme de la zone euro est entendu des deux côtés du Rhin, la question est désormais de savoir comment naîtra cet accord. Historiquement, les désaccords entre la France et l’Allemagne s’établissaient autour de l’idée que la France était indéfectiblement liée à une conception gaullienne de la souveraineté, et que l’Allemagne, elle, était surtout préoccupée par le coût que représentait les pays économiquement faibles de la zone euro. Aujourd’hui le désaccord franco-germanique concerne davantage la question de la souveraineté et de la démocratie que des questions basements économiques. En effet, la question du pouvoir politique discrétionnaire est fondamentalement liée à l’établissement de contrôles démocratiques légitimant cette action politique.

Les exemples étrangers suggèrent que les problèmes politiques rencontrés par la zone euro sont plus profonds que les simples difficultés économiques d’une union monétaire. C’est la raison pour laquelle les eurobonds – expression utilisée pour désigner la mutualisation des dettes des pays de la zone euro – n’ont jamais été la solution miracle que certains, notamment la France et l’Italie, pensaient pouvoir utiliser pour répondre à toutes les défaillances institutionnelles de la monnaie unique.

Pour justifier la création des eurobonds, on a souvent invoqué la contribution d’Alexander Hamilton au fédéralisme budgétaire des États-Unis, mais il semble que la doctrine du Père fondateur américain ait été souvent mal comprise ou mal interprétée.

L’idée d’une dette commune avait pour Hamilton un objectif politique supérieur, à savoir établir le noyau de l’État et de la souveraineté fédérale

En tant que Secrétaire du Trésor, Hamilton a créé le Funding Act de 1790. Il s’agissait de bien plus que d’une simple mutualisation de la dette des Etats Fédérés. L’idée d’une dette commune avait un objectif politique supérieur, à savoir établir le noyau de l’État et de la souveraineté fédérale, et d’établir ainsi non seulement sa capacité à lever l’impôt mais aussi et surtout ses relations avec les États fédérés.

Même si la question de la dette fédérale faisait déjà partie du combat pour l’indépendance, Hamilton a dû passer un pacte avec les sudistes afin de la faire voter par le Congrès. Il en est résulté que la capitale fédérale devrait se trouver entre le Maryland et la Virginie, c’est-à-dire l’emplacement actuel de Washington. En plus de l’idée de la dette, Hamilton avait envisagé un principe de non-renflouement des États déficitaires – similaire à la clause de non-renflouement de l’euro zone, si chère à l’Allemagne – comme un principe fondamental de l’organisation de la république américaine.

À cause de la toxicité politique du sujet, il a fallu pas moins d’un siècle pour que les États-Unis instaurent des nuances dans le droit des États. L’union monétaire américaine n’est arrivée que dans un second temps, après la liquidation de deux banques nationales. En 1913, le système monétaire passe sous la férule de la Réserve fédérale, particulièrement développée dans les années 1930 par le Président Roosevelt, grâce à la création d’une agence fédérale pour l’assurance-dépôt (le Federal Deposit Insurance Corporation) instituée par le Federal Reserve Act. Ce n’est que pendant la grande dépression que la Fed a été effectivement autorisée à intervenir comme prêteur de dernier recours avec le soutien explicite du gouvernement fédéral. Sans l’intervention d’Hamilton en 1790 et celle de Roosevelt dans les années 1930, Les États-Unis auraient pu se disloquer, comme le Royaume-Uni le prévoyait dans les années 1770.

Tout au long de cette période, les défauts sur la dette des États au cours des années 1840 et la guerre civile ont permis de définir les distinctions entre les compétences de Washington et des États fédérés.

Cette longue évolution n’est donc pas l’apanage des États-Unis. En effet, toutes les fédérations l’ont connu – et certaines n’y ont pas survécu

Mais c’est seulement grâce à un solide gouvernement fédéral doté d’un véritable pouvoir de stabilisation macro-économique établi sous la présidence de Roosevelt que les États-Unis peuvent appliquer de manière stricte cette clause de non renflouement. Un coup d’œil rapide sur la crise de la dette à Porto Rico aujourd’hui suggère que certaines questions sur le fédéralisme américain restent ouvertes entre l’époque d’Hamilton l’homme politique, et celle d’Hamilton la nouvelle star de Broadway.

Cette longue évolution traversée de tensions politiques et financières n’est donc pas l’apanage des États-Unis. En effet, toutes les fédérations l’ont connu – et certaines n’y ont pas survécu. Il est en effet difficile d’établir de manière normative le bon équilibre entre la place de l’État et l’expansion fédérale, et d’organiser des institutions en conséquence. Même l’Allemagne continue de chercher le bon équilibre dans le soutien du gouvernement fédéral allemand et la clause de non-renflouement qu’elle est censée appliquer à ses propres régions ou Länder. La loi a été testée de façon répétée depuis l’unification, et les tribunaux aussi bien que les hommes politiques ont systématiquement pris position en faveur du renflouement. Les limites imposées sur la dette et les déficits introduites en 2009 dans la Constitution allemande était destinée à renforcer le fédéralisme fiscal et à imposer des règles fiscales plus strictes tant pour les régions que pour le gouvernement fédéral. Mais les difficiles négociations actuelles à propos de la modification du mécanisme organisant le transfert des revenus entre les régions et le gouvernement fédéral – Länderfinanzausgleich – prouvent que ces questions demeurent sensibles parce qu’elles touchent au cœur de l’accord fondateur de la fédération.

Il est frappant de constater que le modèle que l’Allemagne a essayé de promouvoir pour la zone euro, reposant sur des contraintes budgétaires sévères au niveau local et des limites sur les transferts émanant d’une structure fédérale, semble difficile à opérer au sein même de sa propre fédération. Les expériences américaine et allemande tendent donc à montrer que seul un budget centralisé, avec des capacités de dépenses et d’emprunts, permet d’obtenir une union économique stable.

Il n’est par ailleurs pas nécessaire que ce budget soit important ou hors de tout contrôle. La Suisse propose par exemple un modèle intéressant à cet égard. Pour rester en accord avec leur temps et les nécessités de l’État moderne, le gouvernement central de Berne est passé de 3% et 12% du PIB au cours des trente dernières années. Mais ce sont les cantons, qui composent la confédération, qui renouvellent tous les 10 ans leur autorisation au gouvernement fédéral de lever l’impôt.

Toutes ces fédérations répondent à différents schémas mais ont toutes une chose en commun : elles rejettent les relations politiques basées sur l’intrusion politique et la conditionnalité. Le modèle établit par l’Europe dans l’urgence de la crise consiste précisément en cela, au contraire de tous les précédents connus dans le monde et dans l’Histoire. Il y a fort à parier que ce modèle ne résistera pas à l’épreuve du temps parce qu’il est profondément anti démocratique et parce qu’il est économiquement inefficace.

Loin d’occulter la question de la monnaie, la défense commune augmente encore la nécessité d’un grand pacte hamiltonien au-delà des seules limites de l’euro.

Aujourd’hui, l’Europe doit affronter des difficultés d’un autre ordre que l’architecture financière, et qui sont la défense, l’immigration et la sécurité de ses frontières. Dans tous ses domaines, de simples réponses nationales ne pourront être efficaces – d’où le mouvement vers l’institution d’une défense commune ou d’une nouvelle politique migratoire. Loin d’occulter la question de la monnaie, la défense commune augmente encore la nécessité d’un grand pacte hamiltonien au-delà des seules limites de l’euro. Un nouveau consensus devrait engager la France à faire bénéficier toute l’Europe de sa puissance militaire (en particulier de la dissuasion nucléaire) ; l’Allemagne à concéder les changements importants, dont la gouvernance de l’union monétaire a besoin ; et toutes deux (avec l’Italie) à tomber d’accord sur une politique migratoire commune à toute l’Europe, en mesure d’affronter le défi sans précédent qui se pose à ses frontières, et qui n’est pas près de disparaître.

Pour la première fois depuis Delors, le climat politique semble mûr. Les instruments créés à l’occasion de la crise de la zone euro doivent évoluer et laisser place à une nouvelle architecture. Le mécanisme européen de stabilité (ESM) par exemple pourrait, en passant sous le contrôle de la Commission européenne, devenir une sorte de Trésor embryonnaire dirigé par un ministre des finances de la zone euro – en s’inspirant du Haut représentant pour les Affaires étrangères – et qui serait contrôlé par une commission dédiée du Parlement européen.

Mais pour qu’adviennent des réformes si audacieuses, il faut nécessairement un compromis politique radical ou une autre crise. La première option est préférable

Cet embryon de budget fédéral devrait agir sur trois grands axes : améliorer la gestion des crises ; stabiliser l’économie dans l’hypothèse d’une crise régionale, par exemple à travers une assurance chômage commune ; et s’assurer, à travers un fond de convergence, que les membres n’entretiennent pas de divergences profondes. Ce système rendrait l’union monétaire plus sûre, démocratiquement responsable et socialement active. Cela pourrait ressembler beaucoup au système suisse de dévolution, avec un budget de la zone euro ayant la capacité de taxer, dépenser et emprunter. Il est important cependant de distinguer en quoi cette proposition diffère de la mutualisation de la dette que refuse les pays du Nord de l’Europe. En effet, un budget de la zone euro n’implique pas la mutualisation de la dette des membres mais autorise simplement l’émission de nouvelles dettes résultant de la mise en œuvre de politiques communes.

Mais pour qu’adviennent des réformes si audacieuses, il faut nécessairement un compromis politique radical ou une autre cris. La première option est préférable. Dans les deux cas, le saut doit être guidé par l’expérience d’Hamilton au début de la République américaine, renforcée par l’établissement des attributs essentiels de la souveraineté économique décidé par Roosevelt dans les années 1930. Une France et une Allemagne engagées peuvent travailler à mettre en œuvre le cadre d’un tel accord entre aujourd’hui et les élections parlementaires de 2019. Ce vote pourra servir de référendum de facto pour le nouvel accord.

Une France et une Allemagne engagées peuvent travailler à mettre en œuvre le cadre d’un tel accord entre aujourd’hui et les élections parlementaires de 2019. Ce vote pourra servir de référendum de facto pour le nouvel accord.

Plus généralement, l’histoire du fédéralisme doit nous rappeler que les institutions ne sont pas un préalable. Elles émergent d’un consensus social fragile, elles grandissent, évoluent et, parfois, meurent. Même les plus stables des modèles politiques – comme la République américaine et la démocratie parlementaire britannique – ont eu besoin de temps et, souvent, de sang pour trouver le bon chemin, sans garantie aucune qu’ils ne finissent pas se désagréger.

L’Europe n’est pas différente. Son unification et son hypothétique déchirement sont à prendre au sérieux. La nonchalance qui a gouverné l’Europe dans les années 1990 résulte du sentiment « du caractère inévitable de l’intégration ». Ce caractère inévitable n’est plus. Aujourd’hui l’Europe a la chance de pouvoir faire émerger des cendres du consensus de Delors, un nouveau canevas coïncidant avec ce qui fait le succès des fédérations : des règles simples, mais aussi une autorité budgétaire pourvue d’une légitimité démocratique.

La période comprise entre aujourd’hui et les élections européennes de 2019 peut nous aider à choisir quel sera l’apport de la zone euro au fédéralisme européen, dans une discussion pouvant inclure les autres pôles de décisions communs, c’est-à-dire la défense, la protection des frontières et la politique d’immigration. Mais conjurer le délitement de l’Union européenne nécessite un vrai travail historique sur l’établissement du fédéralisme, pas seulement une union improvisée aux racines intellectuelles et normatives hors d’âge. C’est là le plus grand défi que l’Europe ait eu à relever : il semble aujourd’hui totalement à portée de mainScreenshot 2017-08-24 23.44.37


Pierpaolo Barbieri est le directeur exécutif de Greenmantle et associé principal à la Harvard Kennedy School pour le programme d’histoire.

Shahin Vallée a été conseiller économique du Président du Conseil européen Van Rompuy et du ministre français de l’économie Emmanuel Macron.

La première version de ce texte est parue sur Foreign Affairs. Il a été traduit par Alexis Antois, normalien, Lecturer à l’Université de Virgine de 2016 à 2017 et il a été remanié et revu par Shahin Vallée.